Appel à contribution « Quelles transformations des bureaucraties sociales ?» pour le 04/11/2021 (RFAS n°2022-2)

 

Appel à contribution pluridisciplinaire sur :

Quelles transformations des bureaucraties sociales ?

Pour le numéro d’avril-juin 2022 de la RFAS

Le dossier sera coordonné par :

Marianne Berthod-Wurmser, Christine Le Clainche (Université de Lille) et Jean-Luc Outin (Mire)

Cet appel à contribution s’adresse aux chercheurs en économie, gestion, sociologie, science politique, philosophie, droit, géographie, démographie, anthropologie, ainsi qu’aux acteurs du champ sanitaire et médico-social.

Les articles sont attendus avant le jeudi 4 novembre 2021

 

Peu de concepts ont traversé les décennies et les disciplines comme celui de bureaucratie et donné forme à des concepts dérivés tels que le pouvoir bureaucratique, l’effet bureaucratique ou encore la bureaucratisation. Après un séminaire en trois séances consacré à ce sujet début 2021 (compte-rendu en ligne ici : https://www.publisocial.fr/seminaire-bureaucraties-sanitaires-et-sociales-compte-rendu-des-trois-seances/), plusieurs raisons conduisent aujourd’hui la RFAS à proposer un appel à contribution pour un dossier sur les formes d’organisation bureaucratique et leurs évolutions dans le secteur sanitaire et social.

Instaurée d’abord pour affirmer les principes républicains à valeur constitutionnelle « d’égalité de traitement » en s’appuyant sur la rationalisation des activités collectives, la bureaucratie se caractérise par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle qui en sont les formes les plus visibles, mais elle se traduit aussi désormais par le développement de formes d’organisation technologique des tâches et des fonctions. Dans l’ensemble de la société française, les formes de bureaucratie ont évolué en s’appuyant sur des innovations qui engendrent l’apparition d’un ensemble de nouvelles règles et normes – notamment marquées par l’extension des échanges numériques dans les dernières années.

Dans les secteurs sanitaire et social, depuis une quinzaine d’années, le souci d’augmenter la performance et l’efficacité des actions a conduit à un certain nombre de modifications à la fois dans la gestion des bureaucraties existantes (introduction de méthodes managériales issues d’autres secteurs, création de métiers, changement d’échelle – fusions, décentralisation, etc.), mais également dans la constellation des organisations rendant effectives l’accès aux droits dans cette perspective républicaine : des associations aux agences, en passant par les mutuelles ou entreprise d’assurance (Benamouzig et Besançon, 2007). Dans un contexte plus général d’évolution de l’État-Providence et des politiques sociales, la masse et la complexité de la réglementation, de même que le nombre des agents publics et privés actifs sur ces questions ont clairement pris de l’ampleur dans les dernières décennies. Numérisation et dématérialisation des dossiers, réductions de personnel, « simplifications de procédures », externalisation des missions de l’État n’ont pas permis d’alléger les moyens d’intervention. Ce point a fait l’objet de réflexions plus souvent centrées sur le volume des dépenses publiques et sur les efforts qui leur sont consacrés, qu’orientées vers les modalités et les conséquences d’une évolution qui présente les caractéristiques d’un mouvement de bureaucratisation du système d’intervention sociale.

La RFAS souhaite composer dans son deuxième numéro de 2022 un dossier qui documente cette réflexion, tant dans une perspective descriptive des évolutions qu’en suscitant une analyse critique des situations qu’elles engendrent.

Du côté des facteurs favorisant une évolution sectorielle rapide, les institutions et les politiques sociales ont pu être marquées par des combinaisons de facteurs comme :

– la recherche plus active d’une maîtrise de dépenses qui constituent une part désormais majeure des finances publiques,

– la volonté de cibler les besoins d’usagers qui tendent à se diversifier, conduisant à multiplier les règles particulières et à élaborer des dispositifs complexes,

– un renforcement affirmé du contrôle des demandes d’accompagnement des publics,

– la multiplication des institutions publiques impliquées (collectivités, agences) y compris de manière combinée, ce qui s’accompagne de problèmes de coordination variés.

 

Les conséquences d’une « bureaucratisation » rapide, propres aux secteurs sanitaire, social et médico-social, sont également identifiables et semblent parfois très lourdes. Ces secteurs sont en effet soumis à des pressions particulières. En réponse à la diversification des besoins des usagers, combinée à la maîtrise recherchée des dépenses publiques et à l’affirmation d’un contrôle des demandes d’accompagnement, les politiques sociales et de santé semblent multiplier les règles particulières au détriment du droit commun et proposer des dispositifs qui se complexifient. On peut évoquer, à titre d’exemple, la combinaison de champs spécifiques (l’emploi/le social ; le social/le sanitaire) et de différents niveaux d’intervention (le local, le local déconcentré et le national) pour permettre une action globale et transversale, qui peut alors s’accompagner de problèmes de coordination multiples, tels que la rencontre de cultures professionnelles divergentes (Dressen, 2014).

 

De même, il semble nécessaire d’interroger les facteurs qui favorisent ces conséquences :

– la réception des normes et règles par certains des publics spécifiques, en lien avec les évolutions sociales plus profondes (individualisation de la société, augmentations des inégalités sociales, augmentation de la précarité…) ,

– les modalités d’interface avec les institutions proposées à ces destinataires,

– le transfert à des objectifs sociaux souvent qualitatifs et de long terme, de méthodes de gestion et d’évaluation issues d’autres secteurs y compris marchands, sans prise en compte de la spécificité de ces objectifs.

 

Trois axes de réflexion concernant la bureaucratie dans le champ social, médico-social et sanitaire et son évolution sont proposés dans cet appel. Ils concernent les interventions et positionnements de différentes catégories de parties prenantes aux politiques sociales (1), les formes de structuration et de management des acteurs du secteur (2), et enfin la réflexion sur les usagers et leur implication (3).

 

Pour chacun de ces axes, il est souhaitable que les contributions soumises s’inscrivent dans un champ de fonctions et d’acteurs aussi large que possible : on y inclura les fonctions de santé, de protection sociale, d’action sociale, et leurs établissements. Dans ces différents domaines, les administrations publiques ou semi-publiques, auxquelles on pense d’abord, sont très loin d’être les seules concernées. Sont inclus dans le champ l’ensemble des actions mises en œuvre directement ou par délégation dans un cadre public national ou local ou par des organismes de statut privé : caisses de sécurité sociale, agences, institutions de prévoyance, mutuelles, associations, organismes et établissements sans but lucratif ou commerciaux autorisés (cliniques) ou encore titulaires de marchés publics les missionnant sur des objectifs sociaux. Il serait intéressant de comparer des observations d’acteurs de statuts différents et le cas échéant, de mettre en lumière les déplacements de l’un à l’autre de certaines caractéristiques des bureaucraties. Si un regard critique n’est pas exclu, il est avant tout attendu des auteurs qu’ils proposent des articles analytiques, s’appuyant sur des recherches empiriques.

Du fait de la complexité à traiter du concept de bureaucratie en dehors de la compréhension des contextes historiques, sociaux et politiques, cet appel n’attend pas d’articles adoptant des perspectives internationales ou comparatistes. Cet angle pourrait, dans un second temps, faire l’objet d’un autre dossier.

 

1/ Les acteurs des politiques sanitaires et sociales : de leur conception à leur mise en œuvre

 

Les analyses classiques de la bureaucratie, depuis M. Weber, supposent schématiquement que les décisions d’orientation des politiques sont définies par des personnels issus d’institutions démocratiquement élues ou désignées (« les politiques ») ; les modalités de mises en œuvre relèvent « d’administrateurs » placés sous l’autorité des politiques ; les exécutants appliquent uniformément aux individus les règles définies par les précédents ; certaines fonctions techniques peuvent cependant interférer avec cette structure verticale du pouvoir et infléchir les circuits de décision comme on l’a observé par la suite (Crozier, 1963).

 

Les catégories d’acteurs impliqués aujourd’hui dans la conception, la construction et la mise en œuvre des politiques et des dispositifs sanitaires, sociaux et médico-sociaux sont à l’évidence beaucoup plus nombreuses et diversifiées. Certaines analyses récentes tendent à montrer que le schéma simple correspondant globalement à celui décrit par M. Weber serait plus complexe aujourd’hui à plusieurs égards (Bergeron et Castel, 2021).

 

Examinant la question de l’accès à l’emploi des personnes en situation de handicap, le rapport thématique 2019-2020 de l’IGAS souligne ainsi la multiplicité des dispositifs, des règles et des acteurs impliqués depuis la fixation des orientations générales jusqu’à leur application. Cela fait intervenir des « politiques », des « experts », des « administrateurs, administratifs, techniciens » et des responsables d’organismes de terrain missionnés, selon des géométries variables (IGAS, 2020). Le champ de l’hébergement montre également l’enchevêtrement de nombreux règlements, normes budgétaires, principes d’intervention, source de tensions multiples avec la volonté d’innovation pour répondre aux attentes en matière d’accès à un logement autonome (Mallet, 2021)

 

Ces constats nous amènent à nous interroger sur l’évolution du degré ou des formes de bureaucratisation du domaine sanitaire, social et médico-social et à leur justification. Comment évoluent-elles ? Dans la continuité de ces questionnements, on pourra s’intéresser aux formes de transactions sociales entre toutes ces instances actrices des politiques publiques. Que créent les fréquentes collaborations, tables de concertations, etc. sur la production des normes ? Comment se font les négociations, les compromis ? Quel effet sur les métiers des bureaucraties ?

Un autre constat est le rejet par une partie des agents producteurs de bureaucratie de la bureaucratie elle-même. « La bureaucratie » est alors parfois désignée comme responsable de dysfonctionnements de tous ordres. Ainsi :

– La perméabilité entre le monde des « politiques » et celui des « technocrates » contribue à brouiller les frontières entre les responsabilités des uns et des autres, « la bureaucratie » et parfois « l’administration » étant alors utilisées comme boucs-émissaires et soumises à la vindicte des électeurs et des usagers.

– Les dirigeants politiques recourent à des experts, à des commissions de spécialistes pour « aider à la décision » ; en période de crise, comme l’a montré l’exemple de la pandémie liée au Covid-19, les fonctions dévolues par les politiques à ces instances peuvent prendre un tour particulier qui mérite aussi réflexion sur la répartition des responsabilités entre ces différents acteurs.

– Les corps techniques professionnels ainsi que les représentants associatifs interfèrent parfois de façon forte dans les processus de décision en contestant par exemple publiquement les choix des politiques ou des administrateurs. Ayant souvent meilleure presse auprès de l’opinion que les technocrates, ils pèsent d’un poids non négligeable dans la construction de compromis affectant par exemple les conditions d’accès des publics aux prestations sanitaires et sociales, et influent sur les représentations de l’action publique.

– De nombreux projets sont désormais contractualisés via des marchés publics entre une collectivité ou un établissement public, qui définit a priori et de façon stricte ses attentes. L’extension de ce procédé a certainement des conséquences tant sur le mode de développement de compétences techniques et de gestion au sein des organismes donneurs d’ordre que sur les conditions de mise en œuvre de ces « contrats », compte tenu des critères d’évaluation de l’intervention sociale.

– La volonté d’associer, au nom de l’empowerment, les usagers dans des processus de décisions dits participatifs est enfin de plus en plus fréquente. Des représentants des personnels de terrain et/ou des usagers sont impliqués, sans que l’on comprenne bien les effets réels de cette participation sur les modalités de distribution des prestations et services.

Enfin, les techniques ou instruments à visée prospective (modélisation, micro-simulations…), mobilisées pour évaluer ex ante comme ex post l’impact de décisions alternatives sur différentes catégories de publics et sur le financement des dispositifs, modifient la production des normes. Ces techniques sophistiquées permettent un ciblage croissant des politiques sociales sur des bénéficiaires « prioritaires », sans toujours mesurer les effets d’exigences inévitables en termes de justificatifs à produire, d’une part sur les bénéficiaires potentiels, d’autre part sur la compréhension de l’utilité de ces demandes par les employés et travailleurs sociaux de terrain.

 

Ces phénomènes interrogent l’évolution des bureaucraties modernes. Quelles analyses peut-on faire des conséquences pratiques de tels phénomènes, qui conduisent les politiques sociales à s’écarter des schémas traditionnels de fonctionnement d’une « bureaucratie classique » en incluant une diversité d’acteurs dans les processus de décision et en modifiant la production de normes ? Il s’agit à partir d’exemples réels et concrets de donner à voir ces conséquences, directes ou indirectes sur la construction et la mise en œuvre des dispositifs. On pensera par exemple à la complexité des réglementations et des dispositifs sociaux, à la qualité des prestations offertes et éventuellement aux coûts et à l’efficacité globale des interventions ou à l’accès effectif aux prestations et services de leurs bénéficiaires potentiels. On attend notamment des propositions d’articles qu’elles apportent des observations et des analyses précises par des études de cas : mise en place et fonctionnement de quelques dispositifs nationaux ou locaux, interrogeant le rôle que peuvent jouer des phénomènes comme ceux que l’on vient d’évoquer de façon bien entendu non exhaustive.

 

2/ Management et formes d’organisation : nouveaux modes d’expression bureaucratique dans les secteurs sanitaire, social et médico-social face à l’accélération, à l’individualisation et à la numérisation de la société

 

Il s’agit ici de questionner l’incidence des nouvelles formes d’organisation et de management de l’administration sur le « gouvernement par la règle ». La bureaucratie traditionnelle combine un modèle d’organisation et d’autorité destiné à pallier les pratiques arbitraires, des modes de coordination marqués par la verticalité et un système d’écriture à travers les textes fondant et encadrant l’action publique. Ces trois dimensions connaissent des changements profonds depuis une vingtaine d’années en lien avec plusieurs évolutions sociales.

La diversification des rapports à l’emploi comme celle des situations familiales a contribué à complexifier les politiques sociales et les textes qui en constituent le support. Afin de répondre à des besoins et de remplir des fonctions hétérogènes, on assiste à la multiplication des dispositifs. Les textes d’application n’offrent pas toujours de réelles marges de manœuvre à ceux qui sont chargés de les mettre en œuvre. Par ailleurs, la promotion d’approches personnalisées, globales, multidimensionnelles des populations interroge la capacité d’administrations sociales en silo à déployer des actions transversales, au-delà d’expérimentations souvent limitées.

Pour rapprocher l’acteur public des bénéficiaires des interventions sociales et impliquer les acteurs locaux (élus, professionnels, bénévoles), depuis le début des années 1980, plusieurs types de réformes sont intervenus : les lois de décentralisation, des mesures de déconcentration de l’administration centrale, la mise en place d’agences techniques sectorielles spécialisées et d’agences d’administration territoriales ou encore la délégation de service public à des associations non lucratives réputées plus proches des populations cibles…. Pour tenir compte de la diversité croissante des besoins, il s’est agi de rapprocher la réponse publique des lieux mêmes où ils s’expriment. Ces transformations ont fait émerger de nouvelles organisations dont il faudrait analyser les caractéristiques précises, notamment sous l’angle de la coordination. De nombreux rapports, parlementaires notamment, ont dénoncé « le millefeuille français », généré par les pesanteurs et les lenteurs de ces organisations. Plutôt que le déclin du modèle générique de bureaucratie, les difficultés rencontrées ici n’illustrent-elles pas une diversification de ses modèles concrets ? Pour régler les problèmes de coordination vécus sur le terrain pour gérer la crise sanitaire actuelle, les autorités publiques ont fait preuve d’une « frénésie organisationnelle » marquée par un double mouvement de marginalisation d’organisations existantes et de création de quasi organisations ou de méta organisations. Est-ce un cas spécifique et isolé, ou un comportement fréquent face à des problèmes similaires ?

Le développement des outils numériques dans le champ comme la dématérialisation des démarches administratives font aussi émerger de nouvelles conceptions des soins et de l’accès aux prestations (« l’aller vers »). Quelles conséquences ces transformations ont-elles sur le fonctionnement des organisations correspondantes et sur les métiers de la santé, du social et du médico-social ? Comment peut-on appréhender les normes numériques du point de vue des bureaucraties/de la bureaucratie ? N’y a-t-il pas un paradoxe à promouvoir une personnalisation des interventions tout en multipliant des formes de services plus impersonnelles ? Voire une contradiction même dans le fait de vouloir penser une politique publique de la personnalisation ?

Du point de vue des transformations de la gouvernance de l’action publique, la contractualisation a pris une place considérable dans l’allocation des ressources : conventions d’objectifs et de gestion pour doter les établissements publics ou des organismes de sécurité sociale, appels à projets pour financer de nouvelles formes de délégation de service, etc. Dans ce contexte, qu’advient-ils des associations en délégation de service public, tant du point de leur gouvernance que de leurs capacités d’action-réaction ? Quelle est l’efficacité de ces indicateurs et leur capacité à rendre compte de la diversité des acteurs bureaucratiques ? A l’instar des travaux de Pierre Yves Baudot (2015) sur les temps de traitement des demandes, on pourra s’interroger sur la manière dont ces indicateurs sont construits et sur ce qu’ils nous apprennent. Enfin, dans quelle mesure les tableaux de bord développés pour les activités de reporting qui en découlent permettent-ils de retracer la complexité des tâches à réaliser ? Les indicateurs quantitatifs utilisés ne privilégient-ils pas une mesure de la performance des organisations en termes d’efficience ou d’efficacité ? Faute d’appréciation quantitative aisée, les dimensions de pertinence, de bien être individuel ou d’utilité sociale restent dans l’ombre, malgré leur caractère essentiel, y compris du point de vue du sens de l’action publique.

De même, il serait utile d’interroger les outils utilisés pour la gestion des personnels et leur adéquation par rapport aux fonctions de « mise en œuvre de règles ». Ils remplissent une double fonction de point d’appui pour organiser l’activité et de soutien opérationnel du travail. Sont-ils adaptés pour permettre une appropriation des règles par les agents ? Comment les nouvelles formes d’organisation affrontent-elles le décalage persistant/ inévitable entre les règles émises par les instances de prescription et l’appropriation nécessaire des règles ?

Plus généralement, le mode de gestion des bureaucraties a des conséquences directes sur leurs agents : sur leur recrutement, sur leurs fonctions, sur la nature même de leur travail, sur leurs comportements. Quelles sont ces conséquences et comment les agents les perçoivent-ils ? Plusieurs éléments présentent probablement une importance particulière compte-tenu des finalités de leur travail dans le domaine qui nous intéresse :

  • L’arrivée massive des traitements numériques, la transmission dématérialisée des dossiers, ont conduit à la fois à une réduction très importante et à un regroupement des effectifs de certains personnels (disparition d’antennes locales…). Le bouleversement consécutif de bureaucraties parmi les plus lourdes (caisses de sécurité sociale…) a été progressif mais de grande ampleur. La répartition des agents par métiers (administratifs, techniques…) a également subi d’importantes modifications. En tout état de cause, les conséquences en sont très sensibles pour leurs agents (Roux-Morin, 2004).

 

  • En même temps, ces évolutions ont aussi changé la nature des rapports des agents avec les usagers. Ainsi, les usagers les mieux informés traitent directement leurs dossiers via Internet, et les interventions des employés ou des travailleurs sociaux se concentrent sur des cas complexes et/ou sur des interlocuteurs en très grosse difficulté. L’informatisation des matériels déplace les frontières entre tâches relevant de plusieurs types de professionnels (médecins/paramédicaux). Nombreux sont les agents administratifs confrontés à un travail plus parcellisé, plus impersonnel (absence de contact avec l’usager et de connaissance d’ensemble de sa situation), voire à une limitation importante de leurs marges de manœuvre et finalement de leur maîtrise des cas. Le sens donné au travail peut s’en ressentir (Avenel, 2002).

 

Pour adapter le fonctionnement de différents organismes à ces évolutions, des nouvelles organisations « transversales » locales sont progressivement recherchées (PIMMs, France services, agents publics polyvalents…). Au niveau national, des tentatives de « transversalité » ont vu le jour dans un but de simplification, mais n’ont jamais totalement abouti (coffre-fort numérique, site dédié à un premier examen de l’ensemble des droits et situations…) ; une analyse de ces expériences qui cherchent à prévenir les conséquences négatives de la complexité bureaucratique, de leurs réussites et de leurs échecs serait bienvenue.

L’envahissement des modalités et des temps de travail par la mise en œuvre d’outils incitatifs, des reportings, des indicateurs et des évaluations mérite des observations attentives, tout comme certains outils. Ainsi, la tarification et ses usages sont souvent perçus, notamment par les professionnels du secteur, comme des moyens de restreindre leur autonomie de gestion et leur accès aux financements. Peut donc être ici en jeu pour les services de santé, sociaux et médico-sociaux une redistribution complexe entre gestion des bureaucraties sociales par autorité hiérarchique/ autonomies professionnelles, d’une part, pouvoirs de différentes catégories d’agents (administratifs/ techniques et professionnels), d’autre part, niveaux territoriaux (nationaux/ locaux / régionaux), enfin.

On a signalé la généralisation de l’attribution de missions par appels d’offre à des organismes associatifs ou privés. Celle-ci a sur les personnels concernés des conséquences sur lesquelles on peut s’interroger. En particulier sur les embauches de personnels expérimentés, sur la précarité des emplois, sur les compétences concernant les situations locales de professionnels embauchés pour chaque contrat… L’analyse d’un nombre suffisant de cas concrets devrait apporter sur ce sujet des informations et des analyses actuellement indisponibles.

3/ Les usagers des prestations et de services sociaux, médico-sociaux et de santé face aux évolutions de la gestion des politiques publiques 

 

Ce troisième axe est orienté vers les effets, objectifs et subjectifs, des modes de gestion des politiques sur les usagers des services de santé et sociaux. Leurs besoins et leurs capacités sont-ils mieux ou moins bien pris en compte ? Qui sont les « perdants » et les « gagnants » ? Rencontrent-ils de nouveaux obstacles dans le traitement de leurs dossiers ? Comment peut-on analyser l’expression de leur satisfaction ou de leur mécontentement ? Les réponses à ces questions sont des éléments essentiels pour l’analyse des bureaucraties sanitaires et sociales d’aujourd’hui et sans doute, au-delà, pour des réflexions relevant de la sociologie politique sur les relations de certains usagers aux institutions.

 

On ne peut traiter de façon unifiée l’ensemble des usagers. Quelles que soient les questions traitées, on sera conduit à s’interroger sur les distinctions, pas toujours traditionnelles ni évidentes, qui peuvent s’imposer entre différents types de publics et leurs réactions face à des bureaucraties réorganisées et numérisées. Les oppositions rural/urbain, jeunes/aînés, riches/pauvres, hommes/femmes, instruits/peu formés…, sont-elles toujours pertinentes ?.

 

Si l’on se réfère aux fondamentaux des bureaucraties, les objectifs d’universalité et de neutralité des dispositifs ont été déterminants. Qu’en est-il aujourd’hui ? On peut suivre plusieurs pistes pour répondre à cette question :

 

Le maintien aujourd’hui d’objectifs universalistes caractéristiques des systèmes bureaucratiques pourrait être questionné en s’appuyant sur des analyses conduites à un niveau très global ou au contraire en se centrant sur des cas concrets. Sans doute les règles générales, les lois et règlements concernant les prestations ou services placés sous des autorités publiques sont-elles toujours appliquées rigoureusement. Mais les prestations « universelles » restant limitées et ciblées, une place croissante est occupée par des dispositifs qui peuvent mettre en cause cet universalisme, éventuellement en introduisant un peu de personnalisation voire de souplesse dans le traitement des usagers. Ainsi en va-t-il de l’intervention complémentaire d’organismes autres que les institutions universelles de base (mutuelles ou institutions de prévoyance, associations…). Par ailleurs, de plus en plus de prestations, ciblées sur des publics spécifiques ou démunis, sont assorties d’une conditionnalité des aides qui en restreint l’accès et autorise parfois une interprétation non homogène des règles. Certaines évolutions, comme la place prise par les soins ambulatoires ou le maintien à domicile, reportent sur les budgets et les charges familiales des poids nouveaux. Des inégalités de traitement se développent sur de telles bases.

 

La participation des usagers à la gouvernance des politiques et à la vie des établissements du secteur fait l’objet d’une attention nouvelle depuis le début des années 2000, avec la mise en place de dispositions qui structurent cette participation, notamment avec les lois de 2002 (rénovant l’action sociale et médico-sociale ; créant la « démocratie sanitaire »), et de 2005 (participation et citoyenneté des personnes en situation de handicap) [Avenel, 2017 ; Maudet, 2002]. Les usagers ont-ils ainsi été mis à l’abri de règles locales ou nationales trop techniques et impersonnelles, construites par les seules bureaucraties administratives et professionnelles ? Le débat se poursuit entre ceux qui analysent ces réformes comme un tournant important permettant d’échapper à une gestion peu attentive aux besoins et aux vœux des usagers, et ceux qui y voient en pratique l’ajout d’une couche bureaucratique supplémentaire peu utile et lourde, imposant de nouvelles compétences, telle la mise en récit de soi, générant par là-même de nouvelles inégalités. Ce différend reste largement à instruire en s’appuyant sur des exemples concrets, y compris des exemples récents de démocratie participative mise en œuvre dans quelques territoires. On portera également attention aux réactions de ce qu’il est convenu d’appeler les street level bureaucrats, directement confrontés à ces populations, ainsi qu’à leur part d’autonomie dans l’interprétation des directives venant de leurs hiérarchies.

 

Le « tout numérique » est le parangon de l’ambivalence de sentiment des usagers vis à vis des services publics. Parfois perçu comme une avancée dans la facilité d’accès, la rapidité d’exécution des démarches, il est également source d’irritation et de mécontentements face à la lenteur des réponses, à l’inadéquation du vocabulaire ou des usages de navigation et à son incapacité à s’adapter aux cas compliqués. Il peut finalement devenir l’objet de colère des populations touchées par l’illettrisme, non formées à l’usage des outils numériques ou résidant dans les zones blanches… Les institutions du secteur social, surtout, ont affaire à des publics embarrassés par l’éloignement, à la complexité de certains « cas », à des délais excessifs au regard de très grande urgence pour des personnes très démunies, etc.… Certains organismes ont aménagé en conséquence leur action mais ne semblent pas avoir donné une large publicité à leurs observations. Des bilans globaux permettraient d’appréhender de tels aménagements et leurs conséquences pour les publics « sociaux ».

Enfin, plus largement, l’im-personnalisation progressive de modèles bureaucratiques dans un domaine où les usagers attendent protection des institutions ne joue-t-elle pas un rôle significatif dans la perte de confiance accordée aux instances publiques républicaines ? Le fait est que, globalement, le public identifie et individualise mal le rôle de chacune des « grosses machines » du secteur social ou de la santé. Les représentations que s’en font beaucoup d’usagers participent de moins en moins à celle d’une « grande conquête des travailleurs » et tirent plus souvent vers une image de lourdes institutions publiques peu attentive aux cas personnels. La superposition, la multiplication des instances, des acteurs, des établissements rendent confus l’accès aux soins ou l’accès au droit. On pourra prendre l’exemple des cliniques et de l’hôpital, ou encore le remboursement des soins liés aux « secteurs ». L’offre de soins est complexe, comment les usagers se repèrent-ils? Dans le même élan, il s’agira également d’interroger la perte de confiance dans les institutions républicaines. Le travail de politistes serait bienvenu pour approfondir cette dimension importante.

 

Bibliographie indicative

 

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Baudot P-Y., 2015, « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? », Politiques sociales et familiales, n°119, pp. 5-18.

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Roux-Morin L., « Les TIC des CAF: une analyse en terme de philosophie d’usage », Recherches et Prévisions, n°77, 2004. pp. 86-91.

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Des informations complémentaires sur le contenu de cet appel à contribution peuvent être obtenues auprès des coordonnateurs aux adresses suivantes :

marianne.berthod@wanadoo.fr

christine.leclainche@gmail.com

jean-luc.outin@sante.gouv.fr

Les auteur·e·s souhaitant proposer à la revue un article sur cette question devront l’adresser avec un résumé et une présentation de chaque auteur·e

(cf. les « conseils aux auteurs » de la RFAS [en ligne https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2021-02/Charte%20deontologique%20et%20conseils%20aux%20auteurs.pdf )

à cette adresse:

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avant le jeudi 4 novembre 2021

 

Séminaire « Bureaucraties sanitaires et sociales » : compte-rendu des trois séances

 

Séminaire

« Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique

Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

 

Compte-rendu de la première séance du séminaire organisée le 12 janvier 2021 : « Observation du secteur sanitaire et social : y a-t-il des facteurs favorables au développement d’une organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social ? »

Ce séminaire en trois séances vise à préparer un appel à contribution pour la publication d’un numéro thématique de la Revue française des affaires sociales. Cette première séance a rassemblé une soixantaine d’auditeurs grâce aux outils de visioconférence. Aurore Lambert, secrétaire générale, ouvre la séance en rappelant tout l’intérêt de la revue pour ces questionnements et présente le calendrier prévisionnel de préparation du dossier thématique :

 

  • Date de réception des articles dans leur première version au 4 novembre 2021 ;
  • Examen par le comité de lecture le 14 décembre 2021 ;
  • Examen des articles dans leur seconde version au 7 février 2022 ;
  • Livraison du numéro en juin 2022.

 

Jean-Luc Outin, co-coordonnateur du dossier thématique, introduit les questionnements qui ont sous-tendu la construction de ce séminaire, en commençant par dessiner les contours de l’objet des discussions.

 

Si plusieurs acceptions du concept de bureaucratie co-existent, les éléments qui les rassemblent évoquent une forme d’organisation caractérisée par la « neutralité » des agents, l’existence d’une chaîne hiérarchique et l’application de règles assurant le respect de principes fondamentaux des États modernes (garantie des droits individuels, égalité devant la loi, etc.).

 

Les transformations actuelles, liées aux évolutions technologiques et aux dynamiques d’externalisation, conduisent sans doute plus à une transformation des formes bureaucratiques qu’à leur disparition pure et simple. De même, les formes nouvelles de management des agents associées à des modalités d’évaluation des actions, entraînent souvent des interrogations sur leur pertinence pour apprécier performance et efficacité. Ainsi, les processus d’élaboration des règles qui organisent les politiques sanitaires et sociales et qui structurent les mesures de leur performance peut être questionnée. En effet, le « design » des interventions, qu’elles relèvent du domaine de la santé ou du social, implique des arbitrages multiples qui peuvent se déclinent en autant de règles creusant un écart entre les destinataires de l’action publique et les finalités de ces dernières. La dimension procédurale de l’intervention (justificatifs à fournir, délais de traitement des dossiers, etc.) semble contradictoire avec le fait que les destinataires de ces politiques sont souvent des personnes vulnérables dont les situations sont complexes, instables ou urgentes.

 

Jean-Luc Outin conclut en rappelant que cette première séance devrait permettre d’entamer le travail de réflexion autour notamment des facteurs favorables au développement d’une (nouvelle) organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social. Il donne ensuite la parole à Jean-Marc Weller (LISIS, CNRS / Université Gustave Eiffel, Paris).

 

Jean-Marc Weller propose une intervention permettant de dresser un portrait de la bureaucratie en tant qu’objet de recherche « indémodable ». Dans son intervention intitulée « Trois considérations sur les bureaucraties sociales », il propose une cartographie des recherches disponibles qui met en avant notamment la diversité des approches scientifiques de la bureaucratie. Après avoir rappelé combien ce concept est en réalité difficilement définissable du fait de la diversité des institutions sociales et sanitaires étudiées et du foisonnement des travaux ancrés dans de nombreuses disciplines, Jean-Marc Weller met en avant ce qu’il considère comme des traits caractéristiques dans les travaux de recherche sur cet objet glissant qu’est la bureaucratie, permettant de la définir comme une organisation qui se structure autour de trois tensions :

 

  • La bureaucratie comme organisation. Les premières réflexions sur ces formes d’organisation insistent sur la volonté de transparence et la présentation de soi en tant que structure donnant corps aux principes des États modernes. Mobilisant des photographies d’époque, Jean-Marc Weller illustre l’importance pour chacun, en tant qu’agent ou usager, de tenir sa place. L’organisation bureaucratique est un modèle garantissant l’égalité de traitement, tout en légitimant la suprématie de l’institution sur l’individu.
  • La bureaucratie comme mode de coordination. La progression des travaux sur les bureaucraties et la diversité des approches disciplinaires ont contribué à enrichir les réflexions en mettant notamment en avant la question des relations, de la place de l’usager et de l’individualité. Les travaux soulignent une évolution des configurations du lien avec l’usager, d’un objet général de droit à la personnalisation des allocations.
  • La bureaucratie comme système d’écriture. La dernière tension qui permet de délimiter les contours d’une bureaucratie tient dans la dynamique de consignation des actes qui les traverse. Ce sont les travaux en histoire, tant médiévistes que modernistes, qui illustrent cette structuration des bureaucraties autour de la mise en écrit de leur existence. Le leitmotiv étant de « garder la trace », les archives bureaucratiques donnent corps et matérialisent ces organisations, leurs fonctionnements et ajustements divers.

 

Jean-Marc Weller conclue en expliquant que ce sont ces trois configurations qui permettent d’appréhender les facteurs favorables à l’organisation bureaucratique.

 

La parole est ensuite donnée à Henri Bergeron (Centre de sociologie des organisations, CNRS / Sciences-Po, Paris) et à Patrick Castel (Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris) qui présentent une recherche menée au cours de la vague Covid-19 du printemps 2020. Leur intervention intitulée « Covid 19 : le gouvernement contre les bureaucraties sociales ? » propose de comprendre les leviers de la cohésion sociale et professionnelle qui a pu être constatée dans les hôpitaux au cours du confinement du printemps 2020 et qui se démarque des transformations des bureaucraties sanitaires documentées par les travaux scientifiques de ces dernières années. La crise sanitaire a rompu avec les logiques en cours et notamment avec trois dimensions : la stratification complexe de l’hôpital, le phénomène d’agencification et le pilotage politique de la santé.

 

Les travaux en sociologie et science politique ont souligné un rapport ambivalent des médecins à l’égard des hôpitaux qui le voient comme un lieu crucial du pouvoir tout en affichant de la méfiance face à ces grandes organisations. Toutefois, les hôpitaux ne sont pas des bureaucraties weberiennes typiques car les médecins ne disposent pas de l’autorité hiérarchique et n’obéissent pas à des règles fixées par l’organisation. Au cours des trente dernières années, les outils de quantification, les indicateurs et autres instruments de pilotage du New Public Management ont contribué à renforcer cette division des rôles entre les rôles des médecins et ceux de la direction et de l’autorité hiérarchique. En parallèle de cet éloignement grandissant entre médecin et détenteur de l’autorité hospitalière, les hôpitaux ont été la scène d’un processus d’autonomisation des soins infirmiers dont le parangon est la création de la qualification de « pratiques avancées », singularisant une partie non négligeable des missions de l’infirmières de la tutelle du médecin.

 

Si l’on manque de travaux récents qui feraient une analyse organisationnelle pour voir les rapports de pouvoir au cœur des hôpitaux, il n’en reste pas moins que l’on peut conclure à la transformation des hôpitaux en « usine à soigner ». Les hôpitaux sont devenus des agences du soin, au sein desquels anticipation et gestion des risques paraissaient durablement éloignés. Ce phénomène d’agencification a également conduit les hôpitaux, et leurs personnels, à devenir l’outil de politiques nationales de santé.

La crise sanitaire du printemps 2020 a, en un laps de temps très court, contribué à remettre en cause ces évolutions de la bureaucratie hospitalière.

 

Le champ organisationnel de la santé est saturé d’organisations (agences, hauts conseils, ordres, organismes de recherche dédié, sociétés savantes, etc.) en partie afin d’assurer des mécanismes de prise de décisions en situation d’incertitude. Or les outils bureaucratiques conçus pour piloter ce genre de crise n’ont pas été mobilisées par le gouvernement. En effet, celui-ci a choisi de créer de nouvelles organisations telles que le conseil scientifique ou encore le comité sur la vaccination.

 

En suivant l’hypothèse de Crozier sur le cercle vicieux bureaucratique, on peut penser que la croyance selon laquelle la création d’organisations ou la mise en place de technologies vont permettre d’assurer la coordination avec rapidité et agilité ont présidé à ce choix politique, au détriment de l’activation du plan pandémie grippale ou du recours aux cellule de crise. Or ces nouvelles organisations ne sont pas connectées aux structures administratives en charge du pilotage bureaucratique, notamment. Les chercheurs prennent en exemple le conseil scientifique. Celui-ci, qualifiée par Luc Berlivet de formation « élitaire » rassemble des professeurs hospitaliers, essentiellement parisiens et spécialisés dans les maladies infectieuses, l’épidémiologie, etc. au détriment en particulier de la santé publique. La morphologie de ce conseil scientifique s’avère en opposition avec celle des personne qui conçoivent et pilotent les politiques de santé publique. Le contact privilégié de ces médecins, membres du conseil scientifique, avec les patients et leur famille a contribué à élaborer, en période de sidération collective, une vision catastrophique de la situation. Le difficile démarrage de la campagne de vaccination illustre ce décalage constaté entre d’une part les représentations médicales de lutte contre un virus et le pilotage d’une action nationale et massive de santé publique.

Au cours des semaines, le conseil scientifique perd de son hégémonie et c’est notamment la décision de rouvrir les écoles le 21 avril 2020 qui marque la distanciation du politique et du médical. La gestion de la crise devient plus interministérielle, avec notamment l’entrée en scène du ministère de l’Intérieur et lien entre triumvirat et conseil scientifique se relâche.

 

Du côté du terrain, à l’hôpital, on constate une forte mobilisation autour d’une dynamique de coopération pilotée par la dévotion et l’éthique du soin. Les professionnels de santé se sont organisés et ont résisté face à l’épidémie grâce à la dimension collective de leur pratique. L’hégémonie médicale qui s’est installée via la création du conseil scientifique a permis de desserrer l’étau bureaucratique : les contraintes budgétaires ont été provisoirement suspendues, l’organisation managériale s’est rendue au main des médecins en privilégiant l’auto-organisation des équipes médicales, la compétition entre services et entre établissements s’est éteinte du fait de la déprogrammation de l’essentiel de l’activité hospitalière et de la fermeture (ou parfois de la réquisition) des établissements privés.

 

Henri Bergeron et Patrick Castel concluent que ce sont les conditions de relâchement de la bureaucratie durant la crise sanitaire du printemps 2020 qui ont permis de faire émerger des solutions et de faire face dans un contexte singulier où les professionnels de santé étaient pris dans des rapports paradoxaux, entre travail de coopération autour des malades et compétition acharnée pour trouver des protocoles de soins.

 

La parole est ensuite donnée à Christine Daniel (inspectrice générale des affaires sociales, Paris). Elle fait part de son expérience de travail au sein d’une institution bureaucratique et ouvre son propos en rappelant qu’elle intervient ici en son nom propre et ne s’appuie que sur sa propre expérience. Christine Daniel explique que si les chercheurs perçoivent la bureaucratie comme une organisation, elle la perçoit, en tant que professionnelle, comme une instance de production de textes et de lois et comprend que les bureaucraties puissent renvoyer l’impression d’un fonctionnement illisible. Les bureaucraties sociales s’inscrivent dans une double incarnation : à la fois par les dispositifs qui résultent des textes et par les acteurs qui les mettent en œuvre. Elle illustre son propos en s’appuyant sur les politiques sociales en faveur du travail des personnes porteuses de handicap. Le nombre d’institutions intervenant est tellement important que les personnes concernées ne s’y retrouvent pas, alors qu’elles sont supposées construire un projet de vie dans le dossier de demande de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. Ce constat est aggravé par le fait que chaque institution produit à son tour des dispositifs. Ce cercle vise à répondre aux besoins identifiés, mais Christine Daniel constate que la superposition des dispositifs nouveaux sur l’existant participe à complexifier, pour les usagers, les démarches et le recours aux dits-dispositifs. Face à ce constat, les bureaucraties tentent de développer des coordinations, par la création d’agences ou de postes spécifiques, mais cette coordination a un coût, ne serait-ce qu’en temps de travail des fonctionnaires qui se réunissent lors des tables de concertation, par exemple. Ce coût va peser sur les moyens (matériels, financiers et humains) alloués aux dispositifs. Elle conclue en soulignant que ce qui caractérise la bureaucratie sociale, c’est l’absence de marge de manœuvre conférée aux acteurs, a priori liée à un manque de confiance entre les instances décisionnelles et les lieux de mise en œuvre.

 

Des échanges riches ont suivi ces trois présentations, échanges qui ont permis notamment de mettre en lumière le rôle des « chiffres » dans lors de la crise sanitaire du printemps 2020, leur dimension socialement construite et leur valeur politique.

 

Compte-rendu de la seconde séance du séminaire organisée le 5 février 2021 : « Observation du secteur sanitaire et social : y a-t-il des facteurs favorables au développement d’une organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social ? »

Cette seconde séance qui a rassemblé 35 personnes s’est également tenue en distanciel. Christine Le Clainche en sa qualité de coordinatrice du dossier thématique à venir ouvre les présentations en proposant un retour sur les échanges tenus lors de la première séance. Elle rappelle ensuite que cette seconde séance propose d’explorer la question des nouvelles formes de management des politiques sociales ou sanitaires et sociales et d’interroger l’existence d’un rapport plus distancié aux bénéficiaires par le biais de l’appropriation de normes de gestion et d’indicateurs de performance. Après avoir présenté les trois intervenants, elle donne la parole à Marie Mallet, responsable au centre communal d’action sociale (CCAS) de Paris, qui présente une évaluation des appartements Tremplin, un dispositif d’hébergement « en diffus » : dans des appartements autonomes. Marie Mallet explique que les conclusions de cette évaluation intéressent directement nos réflexions. En effet, l’évaluation du dispositif met en lumière la capacité des acteurs à jouer avec les règles institutionnelles, les contraintes budgétaires et matérielles, au-delà des questions de performance.

 

Tout d’abord, les normes de fonctionnement qui prévalent dans les centres d’hébergement n’ont guère de sens lorsque l’hébergement se fait dans des appartements éclatés. Elle donne l’exemple des règles encadrant les visites ou encore la gestion du courrier. Lors de l’évaluation, les entretiens réalisés auprès des familles pointaient clairement combien la question du règlement posait problème pour elles. Il apparaît donc nécessaire de concevoir un environnement réglementaire spécifique au type d’hébergement. Marie Mallet donne l’exemple du changement d’ampoule : si une ampoule est défectueuse, il faut réaliser une demande auprès de l’économat du centre d’hébergement de référence afin que le service de maintenance intervienne…

 

Ensuite, le type d’appartements captés auprès des bailleurs afin de réaliser ce projet d’appartement tremplin ne correspond en réalité pas aux besoins réels des usagers. En effet, du fait de l’évolution de la population demandeuse d’hébergements sociaux, les bailleurs cèdent au dispositif des appartements de grande taille, conduisant à imposer la cohabitation de plusieurs familles. Cette cohabitation est rendue nécessaire par les contraintes budgétaires afin notamment de maîtriser les coûts auprès du financeur principal. Cette cohabitation forcée engendre de nombreux problèmes et soulève autant de questions, jusqu’à parfois remettre même en cause le dispositif. Marie Mallet donne notamment l’exemple des règles parentales propres à chaque famille, ou encore des difficultés pour les enfants à recevoir des amis d’école, etc. Certaines familles ont refusé d’accéder à ces logements, préférant garder un espace privé, aussi petit était-il en centre d’hébergement.

 

Enfin, les critères de sélection des publics orientés dans ces appartements tremplins remettent en cause le principe d’inconditionnalité qui prévaut en théorie dans les centres d’hébergement. En effet, les familles doivent disposer d’une relative autonomie financière et se trouver dans une situation administrative stable. Ces familles se trouvent alors prises dans un dispositif d’accompagnement social, forcées à cohabiter alors même qu’elles ont les capacités financières et administratives d’occuper un logement autonome dans le parc social conventionnel. C’est donc bel et bien la pénurie des logements sociaux qui conduit ces familles dans ces dispositifs d’hébergement.

 

L’évaluation a permis de passer un point de bascule en permettant au dispositif de s’émanciper de contraintes endogènes, et de produire un nouveau paradigme de l’intervention. D’autant plus que l’évaluation a démontré que ce type de dispositif de dispositif avait un coût inférieur à une place en centre d’hébergement, tout en questionnant la manière même dont on prend en compte la réalité du fonctionnement de ces services.

 

Les travailleurs sociaux ont saisi dès le début de l’expérimentation la nécessité d’adapter le règlement et leurs méthodes de travail. Du côté professionnel, si les tensions entre les familles ont été vécues comme insolubles, les conditions de travail ont en revanche été perçues comme plutôt favorables.

 

La parole est ensuite donnée à Gabriel Vommaro, chercheur à l’IDAES-UNSAM à Buenos Aires, qui intervient pour présenter ses travaux au sujet d’une bureaucratie qualifiée de « paraétatique » mise en œuvre à partir des années 2000 en Argentine. Gabriel Vommaro commence par expliquer le cadre politique de l’Argentine afin que les auditeurs puissent comprendre les conditions d’émergence et de réalisation de ces bureaucraties paraétatiques. Il décrit le programme El Estado en tu barrio (L’État dans ton quartier) qui consiste à installer des guichets de proximité dans chaque quartier. Ce programme a été conçu dans une sorte de chaos politique continu sur une durée de quatre ans allant d’un gouvernement péroniste (de gauche) jusqu’à sa mise en place par un gouvernement de droite. L’objectif de ce programme était de répondre à la demande sociale en améliorant l’accès aux droits.

 

Gabriel Vommario s’est intéressé plus spécifiquement au processus de production du Welfare par des activistes, des dirigeants de quartier, des médiateurs, etc. tous pris dans une double dynamique identitaire : à la fois gestionnaire de politiques sociales et porte-parole des habitants. Leur positionnement et leurs statuts sont précaires, tant administrativement, politiquement que financièrement.

 

Les guichets sont nomades et tenus par des acteurs ancrés dans les réalités territoriales qui partagent le travail avec « des bureaucrates des rues », qui sont eux éloignés des besoins du terrain. L’efficacité du dispositif est extrêmement difficile à évaluer d’une part car l’Argentine traverse des cycles économiques instables, réduisant la capacité des programmes sociaux à faire sortir les populations de la pauvreté et d’autre part car les résultats des évaluations menées par les conseillers ministériels du gouvernement précédent sont restés secrets. L’accès au droit en revanche semble avoir été amélioré par la mise en place de ces guichets de rue. C’est notamment vrai pour les programmes d’action publique stables, mais moins pour les opérations ponctuelles.

 

Gabriel Vommaro conclut sur l’idée qu’une forme de street level bureaucracy, censée exprimer des marges de manœuvre étendues des « travailleurs sociaux », permet de répondre en partie à la demande d’aide sociale de populations pauvres, tout en inscrivant ces acteurs dans des statuts professionnels incertains, faits de tâches imprécises qui génèrent une forme d’instabilité et d’insécurité quant à la distribution de l’aide.

 

La parole est ensuite donnée à Stéphane Bellini, maître de conférences en sciences de gestion, à l’IAE de Poitiers (école universitaire de management), qui étudie la mise en œuvre de la bureaucratie au plus près du terrain, par les acteurs eux-mêmes. Ses propos s’appuient sur des enquêtes réalisées au sein d’organisations du secteur social et médico-social de l’ancienne région Poitou-Charente. L’objet de son intervention est de montrer comment les acteurs se sentant pris dans un carcan réglementaire bureaucratique cherchent des marges de manœuvre.

 

Après avoir rappelé que le projet de l’idéal bureaucratique était la rationalisation des processus et la suppression de l’arbitrage des chefs, Stéphane Bellini présente les 14 principes d’administration générale décrit par Fayol en 1916. Il insiste sur la qualification organisationnelle de la bureaucratie en opposition à sa connotation contemporaine négative. Il poursuit en présentant le phénomène d’agencification du secteur sanitaire, social et médico-social. Ce phénomène suppose des financements qui s’organisent autour d’indicateurs, de certifications, de labellisations, etc., qui aboutissent à une harmonisation des pratiques et des outils de gestion de toutes ces organisations (associations, agence régionale, nationale, etc.). Ce phénomène d’agencification et l’essor des outils de gestion contribuent à produire des normes et une multiplicité de règles. Ces outils de gestion qui se développent à tous les niveaux sont, dans un postulat fonctionnaliste, la traduction de la règle en action et visent à normaliser les comportements des agents. Cependant, sur le terrain, on constate qu’il n’y a pas d’absolu et que si une partie des règles sont effectivement appliquées, un certain nombre ne le sont pas. En s’intéressant aux vécus, on observe beaucoup de nuances qui expliquent le fait que la bureaucratie aujourd’hui soit perçue de façon négative. Les raisons de ce sentiment peuvent se résumer en six facteurs :

  • le sentiment d’absence de marge de manœuvre,
  • la lourdeur de l’empilement des règles ,
  • le décalage entre le travail prescrit et le travail réel,
  • la perte de sens,
  • le déploiement d’outils inadaptés,
  • les paradoxes entre les attendus formels (caractérisés par les fiches) et la réalité des tâches informelles (« tout ça [ce qui est informel] ne pourra pas tenir [dans la fiche] ».

 

Face à ces contraintes et ces paradoxes, Stéphane Bellini montre que les agents ont des capacités d’appropriation liées notamment aux capacités des travailleurs de s’approprier leur poste. En effet, il rappelle que sans utilisateurs, il n’y a pas de règle et qu’au sein des bureaucraties, les règles se confrontent systématiquement aux actions des individus (Gouldner, 1954 ; Crozier et Friedberg, 1977 ; Bernoux, 1982 …).

 

Stéphane Bellini décrit alors la façon dont les agents de ces organisations locales créent leurs marges de manœuvre pour répondre aux limites qu’ils dénoncent. Ils développent des solutions « clandestines » pour résorber le décalage entre le travail prescrit et le travail réel, ils instrumentalisent les règles et les outils. Dans des situations nécessitant une réaction rapide, ils reconfigurent spontanément le cadre organisationnel. En identifiant les zones de libertés, ils parviennent à (re)créer du sens.

 

Stéphane Bellini observe que cette appropriation des règles normatives est notamment possible grâce aux espaces de discussion qui sont des lieux de régulation des prescriptions. Ces espaces de discussion ont pour objet principal le travail réel et constitue des espaces de management du travail, permettant de réguler de manière conjointe l’activité.

 

Il termine sa présentation avec l’exemple du télétravail contraint par la situation sanitaire du printemps 2020 et la manière dont les espaces de discussion créés dans les entreprises ont permis de trouver des moyens de régulation du travail à distance, par la diffusion de bonnes pratiques par exemple ou encore le développement des équipements matériels et immatériels.

 

Il conclut sur l’importance de ces espaces de discussions pour reconnaître la valeur de l’expertise du « faire », pour transformer les solutions « clandestines » en solutions officielles ou encore pour formuler des prescriptions réalisables. Cela permet in fine d’éviter l’émergence d’un schisme entre « ceux des bureaux » et « ceux des ateliers », en engageant et maintenant un dialogue autour des intérêts partagés. Cependant, ces espaces de discussion qui permettent finalement de transcender les sentiments et effets négatifs du carcan bureaucratique ne sont possibles que dans certaines situations (adhésion des dirigeants, management encourageant, volonté de discuter…). De même, ils ne sont jamais un palliatif au manque de moyens.

 

Compte-rendu de la troisième séance du séminaire organisée le 9 mars 2021 : « Usagers des organismes sanitaires et sociaux d’aujourd’hui et situation des personnels. Les politiques publiques sanitaires et sociales mises en œuvre de façon bureaucratique atteignent-elles leurs publics ? »

La troisième et dernière séance du séminaire souhaitait mettre la lumière sur les usagers afin d’appréhender l’impact de la bureaucratie sanitaire et sociale et de ses transformations sur la mise en œuvre effective des droits, mais également sur leurs expériences en tant qu’usager ou patient. La séance, qui s’est là aussi tenue en distanciel, a rassemblé autour de ces questionnements 33 participants.

 

Jean-Luc Outin ouvre la réflexion par un rappel des deux séances précédentes et une présentation des objectifs de cette troisième séance, en soulignant le rapport paradoxal des Français vis-à-vis de la protection sociale. En effet, les Français montrent un grand attachement à notre système de protection sociale, tout en critiquant abondamment l’administration des prestations et des services. Nos concitoyens méconnaissent les difficultés du fonctionnement des organisations gestionnaires confrontées à des impératifs contradictoires : gérer la diversité des publics et des situations et la multiplicité des règles en maintenant un coût réduit ; faire du « sur mesure » pour les populations fragiles ; aller vers des populations peu ou mal connues, verser le « juste droit » malgré l’instabilité des situations familiales et professionnelles, etc.

 

La parole est donnée au docteur David Morquin, chef de service des Maladies Infectieuses et Tropicales au CHU de Montpellier et docteur en Science de Gestion (Management des Systèmes d’Information). Il explique que la mise en place du dossier patient informatisé dans les services hospitaliers a généré une forme de défiance auprès de ses confrères, notamment vis-à-vis de la modification des pratiques professionnelles que ces logiciels entraînent. L’un des leitmotivs de l’informatisation du dossier patient a été la diminution estimée à 12,5% des erreurs médicales de prescription. Or, cette estimation ne tient pas compte des nouvelles erreurs que l’informatisation entraîne et qui peuvent être liées à un problème d’interface homme/machine, limite du logiciel face aux cas complexes ou navigation peu ou pas intuitive (couleur des cases, des croix, etc.).

 

Un second argument en faveur du développement du dossier patient informatisé était le gain de temps. Or le déploiement massif de ces logiciels a entraîné en réalité une augmentation du temps passé par les médecins à saisir les données dans le dossier (de 16% à 28% du temps médical).

David Morquin explique que ces logiciels ont des finalités qui entrent en contradiction avec les finalités du professionnel. Les médecins ont besoin de texte libre qui permet la nuance, le traitement des informations ambigües ou contradictoires quand le logiciel propose des données structurées répondant aux finalités de l’administration ou de la recherche et des statistiques (extraction des bases de données standardisées).

 

Ces constats ont amené David Morquin à questionner l’utilité réelle du dossier informatisé quand, un an après son déploiement, la moitié des utilisateurs considère l’outil comme inadapté à leurs pratiques (chiffre CHU de Montpellier). Il souhaitait appréhender les mécanismes qui permettraient d’améliorer l’adhésion des professionnels et de limiter les erreurs. Pour ce faire, il a réalisé au cours de son doctorat une recherche-action visant à réfléchir au moyen d’institutionnaliser la construction de l’usage du numérique à l’hôpital.

 

En s’appuyant sur une erreur (misfit induit par un manque de données initiales) liée au suivi du dépistage de la surdité d’un nouveau-né, il montre qu’il faut 13 mois et 11 actions pour rétablir une situation médicale satisfaisante. Il décrit les conséquences du misfit initial et montre les limites de l’outil dans la gestion des événements qui se produisent en cascade. Il en conclut que le principal problème se concentre dans l’adéquation de l’outil numérique aux concepts d’usage dans le milieu médical. Le design informatique doit rendre les affordances perceptibles dans la technologie. David Morquin considère après cette expérience que c’est la somme des ajustements qui permet la correction du misfit initial. Il conclut en expliquant que ces tensions sont liées en grande partie à un problème structural. En effet, personne dans les hôpitaux n’a pour mission de garantir l’adéquation des outils avec la stratégie santé des établissements. Il n’y a pas d’interface ou de médiateur qui traduise les besoins des professionnels de santé, des professionnels de la recherche aux entreprises qui produisent les outils numériques.

Après un échange avec l’auditoire autour de questions éthiques (accessibilité, connaissance des patients de leurs droits, etc.), la parole est donnée à Philippe Warin, PACTE, Université de Grenoble / Sciences Po Grenoble, Grenoble.

 

Philippe Warin souhaite proposer une réflexion plus générale sur l’usager face aux bureaucraties. Il ouvre son propos en soulignant les transformations endémiques des professions des secteurs sanitaire et social. Ces métiers sont en tension du fait de difficultés de recrutement, de fidélisation et des évolutions générale des formes d’emploi. Il y voit la conséquence de la libéralisation des politiques sociales et sanitaires à la suite du traité de Lisbonne. Le recours à des délégations de service, à des contractualisations via des prestations, etc., conduit les acteurs à privilégier des situations d’action favorables. Ainsi, on voit se développer des processus de sélection des publics visant à améliorer les « scores » de ces organismes. Les bureaucraties doivent, selon lui, se transformer pour faire face à l’arrivée dans les domaines qui nous intéressent de toutes ces nouvelles structures, plus ou moins fiables, plus ou moins mercantiles, etc. Philippe Warin décrit notamment ces structures qui se positionnent en médiateur, sur la base des critiques récurrentes adressées aux administrations, vendent leurs services aux usagers et usagères sans garantie des résultats ou de leurs compétences à dénouer des situations complexes.

Il poursuit ses réflexions en abordant le phénomène du non-recours pour non-demande intentionnelle. Il estime que ces non-demande intentionnelle interroge les démocraties contemporaines et la manière dont l’offre publique est construite. Ce n’est pas tant la critique du système administratif de mise en œuvre que celle du système politique de décision qui est à l’œuvre, mais c’est bien la définition de l’offre qui pose problème à des destinataires, prêts à s’en passer et à renoncer à leurs droits.

Philippe Warin poursuit en soulignant tout l’intérêt d’un dossier thématique sur ces questions, dossier qui viendra poursuivre les interrogations du n°2020-4 qu’il a coordonné avec Olivier Giraud[1]. Il insiste sur le fait qu’il ne faudrait pas produire un dossier critique, à charge contre les bureaucraties, mais articuler une réflexion sur les conséquences des processus technocratiques qui gèrent les décisions. Il conclut en soulignant l’actualité de ces questionnements en pleine épidémie, et l’importance d’évoquer la crise de confiance dans les processus décisionnels qui semblent perdre de vue l’intérêt du public pour favoriser les besoins matériels et les attentes normatives.

 

La parole est ensuite donnée à Héléna Revil, responsable de l’Odenore, Laboratoire de Sciences sociales PACTE, Université Grenoble-Alpes, qui propose d’analyser le non-recours comme un symptôme de la bureaucratie. Elle structure son propos autour de trois éléments forts qui ressortent de divers travaux sur le non recours en santé.

 

  • Effets de la bureaucratie pour les personnes concernées par le phénomène de non-recours

En étudiant le non accès aux soins des populations précaires à partir des travaux sur la CMU-C et l’ACS (aide à la complémentaire santé), on observe que certaines règles ajoutent de la complexité au dossier. Héléna Revil donne l’exemple du droit d’option (choix de l’organisme qui gérera la CMU-C). Les études montrent que la majorité des demandeurs ne cochent pas la case, leurs dossiers sont alors renvoyés sans explication. Cela rallonge les traitements, conduit à des découragements et entrave l’accès aux prestations. Ce droit d’option a été introduit pour des raisons politiques afin de préserver l’équilibre entre différents acteurs, publics et privés, et non en fonction de ce qui est compréhensible pour les publics ciblés. Il s’agit donc d’interroger les capacités de prise en compte des besoins des publics pour transformer les prestations. Les changements de dénomination sont par exemple des complications inutiles, qui reflètent non pas des besoins de terrain, mais des préoccupations politiques, des changements de conceptions, etc. D’autant que dans le cas de la CMU-C, les procédures d’accès restent les mêmes et des effets pervers liés à la fusion des politiques sanitaires viennent s’y ajouter. Les publics ne se reconnaissent plus dans la prestation et pensent qu’ils n’y ont plus droit, et les tensions dans les métiers, évoquées par Philippe Warin, limitent les possibilités de rencontres avec les travailleurs sociaux, empêchant le dialogue direct qui permet d’ajuster la compréhension.

 

  • Effets de la bureaucratie sur l’action sur le non-recours

Le second points qu’Héléna Revil souhaite mettre en avant sont les tentatives des organismes sociaux pour créer des manières de repérer les bénéficiaires potentiels à partir de leur base de données. La volonté est louable, mais rencontre des obstacles structurels. Au rang desquels les finalités initiales des bases de données. Ces dernières reflètent en effet les caractéristiques bureaucratiques des institutions, et peuvent par exemple contribuer à invisibiliser encore davantage des personnes qui n’avaient pas accès aux prestations concernées, comme par exemple les personnes dont le NIR (numéro d’inscription au répertoire de l’INSEE, ou numéro de sécurité sociale) n’est pas certifié.

 

  • Initiatives locales pour dé-bureaucratiser ou dé-technocratiser

Le troisième élément important pour comprendre le lien entre non recours et bureaucratie sanitaire est le cas des Missions accompagnement santé, créée à l’initiatives de l’Assurance maladie pour lutter contre le non recours aux soins. Héléna Revil explique qu’un directeur de caisse locale s’est dit qu’en s’intéressant aux non recourants, on pourrait essayer de faire évoluer certains fonctionnements ou certaines manières de prendre des décisions. Il a alors contacté l’Odenore avec la volonté de mettre en place une enquête qualitative et quantitative pour caractériser ce non recours aux soins et comprendre les raisons qui conduisent ces assurés à se tenir à distance.

L’enquête a montré les effets de l’organisation du système de protection sociale et de santé sur le recours aux soins. L’impression des usagers de ne pas avoir de prise sur « le système » et sur différents paramètres les amène à s’éloigner des services. Ils font état d’un désir de mieux comprendre les décisions prises, comme par exemple le remboursement des actes. Héléna Revil souligne tout l’intérêt de cette démarche d’un directeur de caisse. À l’échelle locale, il a pu se positionner face à ces résultats et mettre en place un dispositif de plateformes d’intervention pour favoriser l’accès aux soins.

L’intention sous-jacente de débureaucratiser les pratiques professionnelles en regardant ce qui « dysfonctionnait » du point de vue des usagers a permis d’améliorer les échanges entre les usagers et les professionnels. De plus, cela a permis aux professionnels de passer d’une logique de guichet à une logique d’accompagnement.

Cependant, devant le succès de cette initiative locale, le dispositif a été généralisé. Or cette généralisation est vécue comme un réappropriation par la bureaucratie et la technocratie du dispositif. En effet, la généralisation a conduit à une « critérisation » accrue (imposée à l’échelle nationale) pour réguler les entrées dans le dispositif, à la formalisation des process visant à standardiser et à l’évolution de l’outil, notamment en raison de la nécessité de quantifier les résultats.

En outre avec cette généralisation, le dispositif s’est éloigné de l’expertise des publics. En effet, les bénéficiaires n’ont pas pu continuer à donner leur point de vue. En se détachant des expériences des usagers, le dispositif perd son sens qui était de partir des publics pris en charge… Cet exemple questionne l’impossibilité actuelle de la bureaucratie française à se penser et se mettre en œuvre au niveau local.

 

À la suite de ces deux interventions, la parole est donnée à l’auditoire. Les échanges évoquent les aspects gestionnaires de la bureaucratie et la place de l’usager, la complexification des procédures ou des dispositifs et l’accès aux nouvelles technologies.

 

 

[1] En ligne : https://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2020-4.htm

Rapports du Conseil de la famille Années 2017 – 2018 – 2019

Dossier « Les ruptures de couples avec enfants mineurs » – adopté le 21 janvier 2020

Rapport « Voies de réforme des congés parentaux dans une stratégie globale d’accueil de la petite enfance » – adopté le 13 février 2019

Rapport « Lutter contre la pauvreté des familles et des enfants » – adopté le 5 juin 2018

Rapport du Conseil de la famille et du Conseil de l’enfance et de l’adolescence « L’accueil des enfants de moins de 3 ans » – adopté le 10 avril 2018

Rapport transversal « Disposer de temps et de droits pour s’occuper de ses enfants, de sa famille et de ses proches en perte d’autonomie » – adopté le 12 décembre 2017

Sur la genèse de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore)

Par Philippe Warin

Porter le regard sur une expérience professionnelle au moment où elle s’achève, tel est l’objectif de ce témoignage sur les circonstances de la création de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore). Il ne s’agit pas pour moi de livrer ici une sociohistoire du non-recours comme catégorie d’analyse et d’action, simplement de présenter la genèse de cet outil pour la recherche.

 

Cette histoire n’est pas connue car elle renvoie aux circonstances « discrètes » qui ont conduit à la construction de cet observatoire universitaire, lequel a pris part à l’émergence de la question du non-recours en France et un peu au-delà[1]. Dans mon souvenir, quatre de ces circonstances ont compté : une mise en garde, un désaccord, puis un constat suivi d’un coup de chance.

 

Une mise en garde

 

Le début de l’histoire remonte à ma participation au séminaire de recherche sur « La relation de service dans le secteur public » organisé de mars 1989 à janvier 1991 par l’ancien Plan Urbain et la RATP. Les sept séances du séminaire mettaient en discussion les travaux engagés alors à la RATP, EDF, la police, la SNCF ou à la Poste pour contribuer à la réflexion sur la modernisation des services publics par une meilleure connaissance des relations ordinaires entre agents et usagers. Assister aux échanges qui réunissaient des acteurs et des chercheurs français et étrangers tombait à pic. Préparant une thèse sur la place des usagers dans l’évaluation des politiques, je pouvais me nourrir de débats scientifiques sur les apports comparés des approches interactionnistes et ethno-méthodologiques.

 

Des chercheurs confirmés, comme Dominique Monjardet, connu pour son analyse de l’intérieur du travail des policiers et des rouages de l’institution, nous éclairaient. Il apparaissait que les approches compréhensives au plus près des acteurs permettaient de questionner directement les organisations et les politiques. Ces discussions méthodologiques à intervalles réguliers m’ont aidé à faire des choix. En considérant les relations de service comme un espace de négociation des règles dans la mise en œuvre des politiques publiques, il devenait possible de justifier l’étude de ces relations comme espace d’expression d’une citoyenneté (Warin, 1993).

 

Le souvenir de ce séminaire c’est aussi la mise en garde que j’ai reçue en aparté de son animateur scientifique principal, Isaac Joseph. J’avais été invité lors de la première séance du séminaire à participer à la table ronde qui suivait les propos institutionnels et scientifiques introductifs. Le débat réunissait autour d’Isaac Joseph, des représentants de la direction de La Poste, des universitaires, mais aussi Pierre Strobel, alors chef de la Mission Recherche au ministère des Affaires sociales et de la Santé, et André Bruston, Secrétaire permanent du Plan Urbain. On m’avait demandé de présenter ma recherche doctorale en cours, fondée sur l’étude de relations de service. J’avais accepté sans trop me demander où je mettais les pieds. Le fait que le terrain soit des organismes HLM intéressait le Plan Urbain. A joué probablement aussi le fait que j’étais alors accueilli et financé comme doctorant par le laboratoire CEOPS (Conception de méthodes d’évaluation pour les organisations et les politiques publiques) récemment installé par le ministère de l’Équipement et du Logement et par celui de la Recherche au sein de l’École nationale des travaux publics de l’État.

 

La table ronde avait pour objectif d’entendre des points de vue diversement situés (avec le souci, devenu une antienne, d’écouter aussi « la jeune recherche »). Il s’agissait de réagir aux propos introductifs d’Isaac Joseph sur l’intérêt de recourir aux approches interactionnistes pour comprendre au mieux le travail des agents prestataires. La modernisation des administrations et des services publics – l’un des grands chantiers de Michel Rocard alors Premier ministre – se voulait ascendante et participative. Suite aux premières interventions, Pierre Strobel (« artisan d’une recherche éclairée sur elle-même et sur ce qui est attendu d’elle pour contribuer au progrès social » – Commaille, 2007, p. 5) indiqua que le séminaire devait concilier une approche des tensions de la relation de service et une réflexion sur les principes du secteur public et leur logique. Il appelait à nourrir les questionnements de la science administrative, sinon de la sociologie de l’État, par l’approche compréhensive des relations de service. Certainement soucieux de ne pas subordonner la sociologie naissante (en France) des relations de service à d’autres questionnements, Isaac Joseph répondit en expliquant que l’ambition de la microsociologie, au cœur de ce séminaire, était ni plus ni moins d’analyser le savoir-faire de l’interaction dont dispose un agent prestataire. C’était la feuille de route qu’il fixait en tant qu’animateur scientifique, professeur de sociologie et fin connaisseur de l’œuvre d’Erving Goffman (Céfaï, Saturno, 2007).Isaac Joseph délimitait ainsi les attentes du séminaire pour assurer l’espace nécessaire au développement d’un nouveau champ de recherche.

 

La parole me fut ensuite donnée. Mes propos n’étaient pas vraiment en osmose : « […] Il n’est pas si sûr que nous soyons autant d’accord sur l’objet ‘relation de service’ que l’on nous propose à partir d’une problématique de l’énonciation inspirée de Goffman. […] J’ai peur que ne soient évacués trop vite les conflits et notamment les conflits de représentations. À partir d’autres méthodes on pourrait analyser les relations entre agents et usagers comme autant de lieux de négociation entre systèmes d’intérêts. […]. Ce serait tout l’intérêt d’une approche de la relation de service pour une analyse des politiques publiques par le bas, ‘par les usagers’ »[2]. En relisant les actes de cette séance, il n’y a pas de doute sur ce qui avait motivé la colère froide d’Isaac Joseph. Il ne souhaitait pas que la sociologie des relations de service participe à la recomposition alors en cours de l’analyse des politiques publiques (Muller, Leca, Majone, Thoenig, Duran, 1996). Au moment de la pause, il me le fit comprendre vertement.

 

Au lieu de me laisser abattu, cet épisode au contraire renforça ma conviction que les relations de service ne sont pas qu’une question de savoirs pratiques – qui plus est des seuls agents prestataires –, mais qu’elles sont aussi un rapport social engageant des représentations. Celles-ci amènent agents et usagers à s’affronter et surtout à se confronter aux procédures administratives voire au contenu des politiques. Cet épisode constitue la première étape dans le cheminement vers la question du non-recours et la construction de l’Observatoire.

 

Un désaccord

 

Mon programme de recherche présenté en 1992 au concours du CNRS fut sans tarder mis en œuvre. Il proposait de développer une sociologie politique des interactions avec les usagers considérés davantage comme des citoyens que comme des consommateurs. Le triptyque usager/citoyen/consommateur était largement discuté à l’époque (Chauvière, Godbout, 1992). Pour éviter de stationner dans la valorisation de la thèse, un renouvellement des terrains de recherche était souhaitable. J’entrepris de courtes recherches sur l’instruction des demandes isolées de permis de construire et les conflits avec des usagers de la route ou des riverains de petits aménagements urbains. Ce choix était calculé. J’y voyais l’opportunité de répondre à des appels à projets plutôt faciles. Les recours contre les services de l’État comme les contestations de projets d’infrastructures étaient alors des sujets importants de préoccupation pour le ministère de l’Équipement et pour le Conseil général des ponts et chaussées. Encore affilié au CEOPS, je devais en effet répondre à des appels à projets pour contribuer aux activités du laboratoire et m’inscrire au mieux dans les attentes du ministère de tutelle. Il ne fallait donc pas non plus rater la nouvelle phase qui se présentait, celle du premier programme de recherche en sciences sociales du Conseil général des ponts et chaussées lancé en 1990 sur « L’administration de l’Équipement et ses usagers ». En répondant à l’un des appels à projets annuels, je pus contribuer à partir de ces terrains de recherche à la réflexion très active à l’époque sur la production de l’assentiment dans l’action publique.

 

Alors que le programme était en cours, son responsable me proposa, par l’intermédiaire du directeur de CEOPS, de participer à son pilotage. Ayant accepté d’assumer le secrétariat, entre 1993 et 1995 je me rendis régulièrement au Conseil général des ponts et chaussées pour travailler avec l’inspecteur général Claude Quin lequel, entre autres fonctions, avait présidé le conseil d’administration de la RATP de 1981 à 1986. Je le retrouvai à chaque fois avec deux de ses amis chercheurs : Monique et Raymond Fichelet l’accompagnaient en effet dans la direction du programme. Les séances de travail étaient sérieuses, à l’image du lieu. Le programme mené à bon port produisit son ouvrage (Quin, 1995).

 

L’expérience avait été enrichissante, mais pour moi quelque chose clochait. Pour Claude Quin et le couple Fichelet, la cible était les usagers qui donnaient de la voix, pas ceux qui se taisaient. L’idée que le silence ne vaut pas approbation était hors-jeu. Ce programme, comme celui du Plan Urbain auparavant, passait sous silence « le silence de ceux qui sont trop désespérés pour exprimer ne serait-ce que des sentiments d’indignation, trop impuissants pour formuler leurs propres intérêts, fût-ce à eux-mêmes. »[3]. Je m’étonnais de ce choix, sachant l’ancrage à gauche de chacun d’eux (tous les trois étaient proches du Parti communiste, Claude Quin avait même été conseiller municipal PCF de Paris de 1977 à 1981). En tant que chercheur surtout, j’étais en désaccord. Pourquoi ne pas saisir ensemble les trois concepts particulièrement utiles pour l’analyse des services publics proposés par l’économiste Albert O. Hirschman (alors traduit en France et discuté aujourd’hui encore – Ferraton, Frobert, 2017) : la parole, mais aussi le loyalisme et la défection ?[4] Considérant que ce n’est pas parce que l’on se veut plus démocrate (plus de concertation, de participation, de délibération, d’évaluation, etc.) que l’on désire réellement plus de démocratie si l’on ne tient pas compte de ceux qui se taisent ou même qui se retirent, une autre certitude me tenaillait : l’analyse sociopolitique du rapport des citoyens aux administrations et services publics devait aussi s’intéresser à ces figures des « non-usagers ». Une nouvelle recherche de terrain allait déboucher sur le besoin de construire un dispositif de recherche dédié à la question du non-recours.

 

Un constat

 

Un travail sur « Les performances de justice. Exigences d’usagers et réponses des administrations » avait été rendu en décembre 1999 à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). A partir de plusieurs matériaux d’enquêtes menées auprès de services territorialisés de l’État et de délégués départementaux du Médiateur de la République, j’avais repris la question des relations de service pour montrer que la compréhension des rapports des usagers à l’offre publique ne se limite pas, loin s’en faut, aux savoir-faire de l’interaction. J’expliquais que des représentations et des valeurs entrent en ligne de compte et pèsent sur les résultats, en particulier lorsque agents et usagers se débrouillent avec les règles pour agir ou bien pour être traités en équité.

 

La conduite de cette recherche bénéficia d’échanges réguliers avec Isabelle Orgogozo, la responsable du Comité des études et de la prospective de la DGAFP. À chaque visite, j’étais conforté dans l’idée que l’étude des rapports des usagers à l’offre publique permet une analyse critique de l’action administrative, voire des politiques publiques.

 

Dans l’ouvrage qui suivit cette recherche, la question du non-recours fut explicitement introduite (Warin, 2002). J’expliquais que les usagers qui se taisent n’échappent pas aux agents de terrain. Ceux-ci essaient d’agir autant qu’ils le peuvent pour répondre aux demandes et éviter in fine le retrait des usagers. L’ouvrage s’appuyait aussi sur diverses lectures signalant que des usagers de l’école, de l’hôpital et d’autres services publics ne demandent plus rien[5]. Plus que jamais il me semblait que l’étude de la contestation ne pouvait pas prendre le pas sur l’analyse de la défection. Toutefois, les personnes à étudier ne sont pas seulement celles qui se taisent, mais aussi celles qui ne se présentent pas ou plus. Les comportements de repli me paraissaient donc tout autant préoccupants, sinon plus, que les comportements de contestation. Ils constituaient une porte d’entrée principale pour analyser le rapport critique des citoyens à l’offre publique, comme pour comprendre les difficultés des agents prestataires. Découvrant de surcroît une publication de la Caisse nationale des allocations familiales présentant le phénomène encore largement méconnu du non-recours[6], j’allais en faire explicitement l’objet d’une nouvelle recherche.

 

Isabelle Orgogozo m’avait prévenu de la préparation d’un nouveau programme, « Réformer l’État, nouveaux enjeux, nouveaux défis ». Je me souviens lui avoir dit que, quitte à parler de défis, ce pouvait être le moment – à mon humble avis – de se préoccuper du phénomène du non-recours. J’ajoutai de façon certainement un peu excessive que tous les programmes de recherche concernant les relations avec les usagers entretenaient l’illusion de (faire) croire que les destinataires sont nécessairement présents car captifs des administrations et des services publics. Un projet de recherche fut par conséquent déposé en mai 2000 en réponse à l’appel à projets de la DGAFP.

 

Son descriptif expliquait la raison d’une recherche sur le non-recours : « Un des paris majeurs de la réforme de l’État est de réaffirmer le rôle et la place des services publics dans la lutte contre l’exclusion. […] Cela étant, les retours d’expérience indiquent les limites de ces efforts, ce que confirment par ailleurs quelques travaux de recherche. […] En même temps, un autre phénomène tout aussi préoccupant tend peu à peu à être distingué, c’est celui du non-recours. […] Ce phénomène concerne des personnes qui ne s’adressent pas ou plus aux services publics pour satisfaire leurs demandes et qui, de ce fait, ne perçoivent pas tout ou partie des prestations, des services ou des droits auxquels elles peuvent prétendre. En un mot, il s’agit là du problème des “ non-usagers ” ».

 

Le projet accepté, une recherche collective aborda quatre domaines : Police-Justice, Éducation, Santé, Lutte contre la pauvreté. Les enquêtes permirent de produire le rapport « Le non-recours aux services de l’État. Mesure et analyse d’un phénomène méconnu ». Avant de le finaliser, Isabelle Orgogozo m’invita à venir présenter les premiers résultats au Directeur général de l’administration et de la fonction publique, Gilbert Santel. C’était au printemps 2001, peu de temps avant qu’il ne quitte ses fonctions.

 

Je ne me souviens plus de toute la discussion, mais très bien d’une chose. J’ai pris soin de dire à Gilbert Santel que tous les acteurs que nous avions rencontrés dans les différentes administrations nous avaient parlé du non-recours comme d’un problème pour eux, mais qu’aucun n’avait été en mesure de nous apporter le moindre élément de mesure. Et d’ajouter que pour relever les défis de l’administration de demain, il serait peut-être prioritaire de mesurer et documenter le phénomène du non-recours dont la présente recherche pressentait l’ampleur des dégâts. Je venais d’exprimer lors de cette entrevue le constat qui donnera lieu au projet d’observatoire du non-recours.

 

Un coup de chance

 

Le fait que la question du non-recours préoccupe les acteurs des politiques mais qu’ils la méconnaissent fut suffisant pour décider d’en faire l’objet d’étude principal de la suite de mon programme de recherche pour le CNRS. Dans cet objectif, un changement de braquet s’imposait. Il fallait construire un dispositif ad hoc pour documenter le phénomène dans la durée. Réaliser des enquêtes auprès d’acteurs n’était plus suffisant, élaborer et mener des enquêtes avec des acteurs s’imposait. Si ceux-ci étaient partants, ils ne pourraient qu’être intéressés par une recherche les associant. Le principe de l’accord n’aurait rien de particulier, je demanderais simplement aux acteurs de m’aider à construire des données dont ils auraient l’usufruit, selon les modalités d’une recherche collaborative qui garantit à chaque partenaire le meilleur retour sur investissement. L’idée générale d’un observatoire du non-recours venait d’apparaître, les conditions pour qu’elle germe apparurent rapidement. Ce fut un coup de chance.

 

La recherche sur le non-recours tout juste rendue à la DGAFP, je saisis l’occasion d’un appel à projets lancé par un tout jeune acteur, France Qualité Publique (FQP). Créé avec le statut d’association en septembre 2001, FQP se présentait comme un réseau partenarial de promotion de bonnes pratiques, d’évaluation des services rendus, de débats et de propositions sur la qualité des services publics rassemblant des associations d’usagers, d’élus, d’agents et des organismes publics. Par cet appel à projets, FQP entendait se faire connaître en incitant à la création sur les territoires d’observatoires de la qualité des services publics. Aussi, ai-je préparé une réponse à partir de l’idée qu’il ne peut y avoir de qualité publique sans action contre le non-recours aux administrations et services publics[7]. Le projet de création d’un « Observatoire départemental du non-recours aux services publics dans le département de l’Isère »[8] sera lauréat 2002 de France Qualité Publique.

 

Une séance officielle dans les locaux de l’ancienne DATAR se déroula le 26 juin 2002 en présence de Jean-Paul Delevoye qui venait d’entrer au gouvernement le mois précédent comme ministre de la Fonction publique, et d’Henri Plagnol, secrétaire d’État à la Réforme de l’État. Le président de FQP, Jean Kaspar, m’invita à présenter en quelques mots le projet d’observatoire du non-recours. De chaleureuses poignées de mains et un beau certificat complétèrent mon bonheur du jour. L’animateur de FQP m’avait prévenu : il n’y a pas de financements, mais il y a des réseaux.

 

Recevoir un label ne faisait cependant pas « nos affaires ». Il fallait aussi des ressources financières. Catherine Chauveaud était directement concernée. En reconversion professionnelle, elle correspondait au type d’associé que je recherchais pour fonder ce projet, qui nécessitait des liens étroits avec des acteurs locaux. Sociologue de formation, elle apportait vingt ans de travail de terrain en proximité avec des élus, des services et des populations, la richesse de son expérience professionnelle dans une importante association d’aide aux travailleurs migrants et à leurs familles. Le CNRS me rémunérait, mais il fallait des financements pour mon associée.

 

Les moyens arriveront d’abord de la Ville de Grenoble, comme l’annonçait l’annexe du projet présenté à FQP. Grâce à des contacts avec l’adjointe chargée de la Santé publique, de l’Hygiène, de la Salubrité et de la Prévention des nuisances, la Ville s’engageait comme partenaire dans le projet d’observatoire. L’élue nous demandait en échange d’étudier les données sociales et médicales du service de médecine scolaire. Une proposition viendra également de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour travailler sur la constitution d’indicateurs de suivi des abandons de demandes. M’étant occupé du volet « Lutte contre les exclusions » de la recherche sur le non-recours pour la DGAFP, j’avais eu des entretiens avec les directions et services des CAF de Grenoble et de Vienne. Particulièrement intéressé, le sous-directeur aux études m’avait encouragé à rencontrer Julien Damon, qui dirigeait alors le Département de la recherche, de la prospective et de l’évaluation de la CNAF. Dès notre première rencontre début 2002, Julien Damon manifesta son intérêt pour la question du non-recours (lui-même la rencontrait à l’époque dans ses travaux sur le sans-abrisme) et l’idée d’un observatoire. Parallèlement, les contacts établis avec les services de l’État en Isère à l’occasion de la recherche pour la DGAFP sur « Les performances de justice », et en particulier les relations avec le Préfet Alain de Rondepierre (en poste dans le département jusqu’en mai 2003), nous ont permis d’obtenir le soutien financer du « Fonds de réforme de l’État territorial ».

 

Les premières études furent lancées toutes de front. Le projet présenté à France Qualité Publique était programmé pour une durée de 30 mois, il ne fallait pas traîner en route. Dans son courrier du 3 juin 2002 annonçant l’attribution du Label FQP, Jean Kaspar avait conditionné son maintien « bien sûr à l’avancement du projet et en particulier au bon fonctionnement de l’indispensable comité de pilotage, afin que l’Odenore trouve l’assise et les financements nécessaires »[9]. Le 17 mars 2003, une réunion des partenaires se tint à Grenoble pour mettre en place le comité de pilotage. Elle fut introduite et conduite par le directeur de la Maison des Sciences de l’Homme Alpes du CNRS qui avait accepté d’accueillir l’Odenore au titre des « projets émergents ». L’Observatoire était mis sur les rails. Les quelques mois du projet se prolongent aujourd’hui encore.

_______

 

À partir de souvenirs personnels, ce court récit présente les circonstances qui ont conduit à créer l’Observatoire des non-recours aux droits et services. En si peu de lignes, il ne pouvait être question de tenter une histoire scientifique de l’émergence et du développement du non-recours comme catégorie d’analyse et d’action.

 

En revanche, ce témoignage permet de lever le voile sur les circonstances qui ont conduit à créer cet observatoire universitaire. Il apporte ainsi une modeste contribution à une sociohistoire de l’émergence de la catégorie de non-recours que d’aucuns voudraient poursuivre[10]. Outre ce possible intérêt, il veut montrer – d’une façon qui paraîtra peut-être anecdotique (Renard, 2011) – que le métier de sociologue consiste aussi à produire les outils nécessaires à la construction de l’objet d’étude. Au-delà des modalités d’intervention (recherche-action, étude, évaluation, conseil, etc.), les outils sont les dispositifs de travail qui, en devenant pérennes, servent de tuteurs à la recherche qu’ils rendent possible. Pour cette raison, ils sont au cœur de l’expérience professionnelle.

 

En se limitant aux circonstances qui ont conduit à la création d’un dispositif de recherche, ce récit indique que la construction de l’outil dépend d’attitudes et de stratégies, sinon de simples tactiques, qui peuvent agir tôt dans une carrière de chercheur, même en amont d’un éventuel recrutement. Cependant, les circonstances que l’on saisit et force parfois sont actives parce qu’on les oriente dans le sens qui paraît nécessaire pour produire la recherche que l’on souhaite. Avec le recul, je dirai donc que le métier c’est aussi et probablement avant tout savoir trouver ce sens et le conserver dans la durée. Dans ce cas, la curiosité et la réaction (on pourrait parler d’indignation) propres à chacun sont certainement essentielles.

 

Ce sont peut-être les marques de « l’artisan chercheur », que certains disent sur le déclin (Monin, 2017). L’évolution rapide des techniques d’investigation et du traitement des données, la spécialisation très pointue et la co-écriture internationale, etc., pourraient en effet amoindrir sinon dissoudre « l’intériorité » propre au travail de recherche, qui peut être saisie par la manière dont la curiosité et la réaction, comme d’autres expériences internes privées (Bouveresse, 1976), entrent dans les jeux de langage publics qui sont aussi ceux de la recherche. En tout cas, la curiosité comme la réaction sont les ressorts de la recherche comme engagement (Neveu, 2003). Elles doivent cependant être contenues pour que le monde de la connaissance et celui de l’action (politique) ne se confondent pas.

 

Une sociohistoire du non-recours pourra ainsi montrer comment l’Odenore a contribué à construire distinctement une catégorie d’analyse et une catégorie d’action. Elle aura alors à vérifier comment la césure a été assumée (et les expériences privées contrôlées) pour des raisons déontologiques (éviter le prophétisme : ne pas parler du non-recours comme problème inquiétant, mais comme phénomène constaté – Warin, 2020) ou épistémiques (éviter la simplification des énoncés : assumer devant la demande d’explications simples et efficaces, les dimensions complexes et critiques du phénomène – Warin, 2014).

 

Références bibliographiques

 

Jacques Bouveresse, Le mythe de l’intériorité. Expérience, signification et langage privé chez Wittgenstein, Paris, Editions de Minuit, 1987 [1976].

Daniel Céfaï et Carole Saturno, Itinéraires d’un pragmatiste. Autour d’Isaac Joseph, Paris, Economica, 2007.

Michel Chauvière et Jacques Godbout, Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, 1992.

Jacques Commaille, « Pierre Strobel », Revue française des affaires sociales, 2007, 1, 3-5.

Nina Eliasoph, L’évitement du politique : Comment les Américains produisent l’apathie dans la vie quotidienne, Economica, 2010.

Cyrille Ferraton et Ludovic Frobert, Introduction à Albert O. Hirschman, Paris, La Découverte, 2017.

Philippe Monin, « La Grande Transformation du Métier de Chercheur », Revue Internationale PME, 2017, 30(3-4), 7-15.

Pierre Muller, Jean Leca, Giandomenico Majone, Jean-Claude Thoenig et Patrice Duran, « Enjeux, controverses et tendances de l’analyse des politiques publiques », Revue française de science politique, 1996, 46(1), 96-133.

Erik Neveu, « Recherche et engagement : actualité d’une discussion », Questions de communication, 2003, 3, 109-120.

Claude Quin, L’administration de l’Equipement et ses usagers, Paris, La Documentation française, 1995.

Jean-Bruno Renard, « De l’intérêt des anecdotes », Sociétés, 2011, 114, 33-40.

Philippe Warin, « Les relations de service comme régulations », Revue française de sociologie, 1993, 34(1), 69-95.

Philippe Warin, Les dépanneurs de justice. Les « petits fonctionnaires » entre qualité et équité, Paris, LGDJ, 2002.

Philippe Warin, « Une recherche scientifique dans le problems solving : un retour d’expérience », Politiques et Management Public, 2014, 31(1), 113-122.

Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales, Fontaine, Presses Universitaires de Grenoble, 2016.

Philippe Warin, Petite introduction à la question du non-recours, Montrouge, ESF Editeur, 2020.

 

 

[1] C’est ce qu’indique par exemple, le rapport de conjoncture 2014 de la section « Politique, pouvoir, organisation » du comité national du CNRS, mais aussi des rapports et documents officiels (par exemple: Lucie Gonzalez et Emmanuelle Nauze-Fichet, 2020, « Le non-recours aux prestations sociales – Mise en perspective et données disponibles », Les Dossiers de la DREES, n°57, DREES, juin. 

[2]  Actes du séminaire (1989-1991) « La relation de service dans le secteur public », tome 1, pp. 19-21.

[3] La formule est de Nina Eliasoph (2010, p. 277), dont je découvrirai plus tard l’ouvrage issu d’une thèse parue aux États-Unis en 1998.

[4] Le modèle d’analyse d’Albert Hirschman sera mis à contribution dans l’explication de la dimension politique du non-recours par non-demande intentionnelle (Warin, 2016).

[5] L’ouvrage cite notamment : Adolphe Steg, L’urgence à l’hôpital, Rapport du Conseil économique et social, Journal officiel de la République française, 1989 ; Jean-Louis Derouet (dir.), L’école dans plusieurs mondes, Bruxelles, De Boeck, 1989 ; Yves Dutercq, Politiques éducatives et évaluation. Querelles de territoires, Paris, Presses Universitaires de France, 2000 ; …

[6] Recherches et Prévisions, « Accès aux droits. Non-recours aux prestations. Complexité », 1996, n° 43.

[7] Archives Odenore : Carton 1 – France Qualité Publique 2002.

[8] L’acronyme Odenore fut décidé à ce moment-là. L’intitulé actuel, « Observatoire des non-recours aux droits et services », sera utilisé pour la première fois dans le rapport d’activité remis le 1er novembre 2005 à France Qualité Publique. Archives Odenore : Carton 9 – Dossier FQP.

[9] Archives Odenore : Carton 9 – Dossier FQP.

[10] Clément Le Reste, « Du non-accès au non-recours : sociohistoire française d’une catégorie d’action publique (1970-2016) », thèse en préparation, Sciences-Po Lyon.

Exclusion sociale des personnes âgées : dynamiques du parcours de vie et désavantages multidimensionnels (vol. I)

Ce premier volume du numéro de Retraite et société (n°81/2020) consacré à l’exclusion sociale des personnes âgées a été pensé avec les membres du réseau de Coopération européenne en science et technologie (COST), alors que se mettait en place l’actuel programme intitulé Réduire l’exclusion sociale des personnes âgées (ROSEnet). Parmi ce vaste réseau de chercheurs et d’acteurs politiques, certains nous ont fait l’honneur de leur participation. À ce titre, ce numéro se veut résolument européen, avec des contributions d’auteurs et autrices français mais également anglais, italiens, grecs, suédois, suisse, allemand, belges, etc. Ce volume est également pluridisciplinaire. Il convoque aussi bien la sociologie et l’économie que la géographie et l’anthropologie, chacune de ces disciplines offrant une perspective différente au problème de l’exclusion. La plupart des textes évoquent avec force témoignages les parcours de vie de ces personnes en situation d’exclusion à l’âge de la vieillesse, qui s’articulent souvent avec des désavantages cumulés tout au long de l’existence. D’autres s’intéressent plus spécifiquement à la santé ou au chômage en fin de carrière, avec pour facteur commun la faiblesse des revenus qui conditionne souvent un niveau socio-économique peu favorable à l’inclusion. Le second volume, à paraître prochainement, sera tout aussi ouvert aux collaborations européennes. Il s’arrêtera sur le sentiment de solitude comme facteur d’exclusion des personnes âgées et sur les moyens de l’évaluer, sur la dénutrition, mais également sur les leviers à envisager au niveau européen afin de remédier à la pauvreté et à l’exclusion de nos aînés.

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Les bénéficiaires d’aides au logement : profils et conditions de vie

En 2017, le montant total versé au titre des aides au logement est de 18,0 milliards d’euros, soit 225 euros en moyenne par mois et par foyer allocataire. Fin 2017, 6,6 millions de foyers bénéficient d’une aide au logement. Ces aides sont principalement destinées aux ménages locataires de leur résidence principale.

Cet article se propose de réaliser un bilan descriptif des conditions de vie des bénéficiaires des aides au loge-ment. L’étude s’appuie notamment sur trois enquêtes de l’Insee : l’enquête Revenus fiscaux et sociaux (ERFS), l’enquête Statistiques sur les ressources et les conditions de vie (SRCV) et l’enquête Logement (ENL). Dans les enquêtes classiques, les ressources des jeunes sont difficilement appréhendables du fait notamment des différentes aides financières qu’ils reçoivent de leurs parents. L’article se propose également d’étudier succinctement les caractéristiques des bénéficiaires d’aides au logement âgés de 18 à 24 ans. Pour se faire, l’enquête nationale sur les ressources des jeunes (ENRJ), menée fin 2014 par la DREES et l’Insee, est mobilisée.

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Aide sociale aux personnes âgées ou handicapées : les départements ont attribué 2 millions de prestations fin 2018

D’après l’enquête Aide sociale menée chaque année par la DREES, les départements ont délivré, fin 2018, 2,01 millions de prestations d’aide sociale à des personnes âgées ou handicapées, en France métropolitaine et dans les DROM, soit une augmentation de 1,4 % en un an.

Les personnes âgées ont bénéficié, fin 2018, de 1,47 million d’aides sociales départementales, un chiffre en hausse de 1 % par rapport à 2017. Ces prestations comprennent 54 % d’aides à domicile et 46 % d’aides à l’accueil. L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) représente 90 % de l’ensemble des aides aux personnes âgées : 777 600 bénéficiaires à domicile et 548 000 en établissement. Fin 2018, 124 100 personnes âgées perçoivent l’aide sociale à l’hébergement (ASH), soit 8 % des aides aux personnes âgées.

Le nombre d’aides sociales départementales allouées aux personnes handicapées s’établit à 545 800, dont 70 % d’aides à domicile et 30 % d’aides à l’accueil. Ce nombre augmente de 2,7 % entre 2017 et 2018, principalement en raison de la hausse de la prestation de compensation du handicap (PCH), accordée à 314 800 personnes au 31 décembre 2018 et représentant 58 % des aides aux personnes handicapées.

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Référence : Sarah Abdouni (DREES), 2019, « Aide sociale aux personnes âgées ou handicapées : les départements ont attribué 2 millions de prestations fin 2018 », Études et Résultats, n°1129, Drees, octobre.

Les dossiers d’étude de la CNAF

Les deux derniers numéros des Dossiers d’études, la collection des documents de travail de la Direction des statistiques, des études et de la recherche de la Caisse nationale d’Allocations familiales, sont en ligne sur caf.fr.

Le dossier d’étude n° 203, intitulé « Taux de couverture territorialisé de l’accueil du jeune enfant », présente les sources de données et les modalités de constitution de l’indicateur de l’observatoire national de la petite enfance « Taux de couverture par les modes de gardes formels ». Il sera présenté en séminaire interne Recherche dans le courant du premier semestre.

Le dossier d’étude n° 204, intitulé « Le social à l’épreuve de la sanitarisation – Monographie d’un centre d’hébergement et de réinsertion sociale », présente le 1er Prix du mémoire de Master 2 Recherche primé par le Jury des Jeunes chercheurs de la Cnaf.

En 2017, le nombre d’allocataires de minima sociaux se stabilise, après avoir baissé en 2016, par Mathieu CALVO et Céline LEROY (DREES)

Fin 2017, 4,22 millions de personnes sont allocataires d’un minimum social. En tenant compte des conjoints et des enfants à charge, environ 7 millions de personnes, soit 11 % de la population, sont couvertes par les minima sociaux.

Le nombre d’allocataires se stabilise en 2017 (+0,1 %), après une diminution de 1,3 % en 2016. Cette baisse, une première depuis 2008, poursuivait l’infléchissement observé en 2014 (+2,7 %) et 2015 (+1,9 %) par rapport à 2012 et 2013 (+4,5 % par an en moyenne).

Après une forte baisse en 2016 (-4,3 %), les effectifs d’allocataires du revenu de solidarité active (RSA) diminuent très légèrement en 2017 (-0,5 % ; 1, 9 million de personnes). Ceux de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) reculent, eux, encore plus fortement qu’en 2016 (-6, 0 % contre -3,9 % ; 427 100 allocataires).

Le nombre d’allocataires du minimum vieillesse (552 600 fin 2017) stagne depuis 2013. En revanche, les effectifs de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) augmentent à un rythme toujours plus soutenu depuis 2014 (+3, 0 % en 2017 ; 1,2 million). Les effectifs de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA), en place depuis 2015, continuent de progresser (+14,0 %) sous l’effet de la hausse du nombre de demandeurs d’asile, mais restent relativement faibles (86 800).

En 2017, les dépenses liées au versement des minima sociaux se stabilisent (+0,2 %) et s’élèvent à 26,5 milliards d’euros, soit 1,2 % du produit intérieur brut (PIB).

Référence : Mathieu CALVO, Céline LEROY (DREES), « En 2017, le nombre d’allocataires de minima sociaux se stabilise, après avoir baissé en 2016 », Études et Résultats, n°1108, Drees, mars 2019.

https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/er1108.pdf

Mal-logement, mal-logés

Comment sont logées les personnes pauvres au regard de l’évolution générale de la situation du logement depuis une vingtaine d’années et particulièrement depuis la crise de 2008 ? Quelle perception ces personnes ont-elles de leurs conditions d’habitat, spécialement celles qui se trouvent de fait exclues du logement de droit commun et vivent au quotidien dans ce que l’Onpes qualifie de « situations marginales de logement » ?

Mal-logement, mal-logés, le rapport 2017-2018 de l’Onpes se propose d’éclairer la compréhension de cette crise persistante et paradoxale en complétant la mesure quantitative des difficultés de logement par un regard sur la situation des personnes logées ou exclues du logement dit « de droit commun ». La subjectivité des personnes dont l’action publique ou associative en matière de logement entend améliorer la situation est donc prise en compte dans cet ouvrage, dans la continuité de la démarche entreprise pour le rapport de 2016 consacré à l’invisibilité sociale.

Les explorations menées dans le cadre de la réalisation de ce rapport révèlent notamment deux degrés d’intensité dans les situations de mal-logement : 

  • Une charge excessive en logement pour les ménages, qui entraîne des privations sur les autres besoins à satisfaire, compromet la participation à la vie sociale, et qui touche une part croissante des ménages à faibles revenus 
  • La difficulté rencontrée par les personnes de passer d’une situation marginale de logement (ex : la privation de domicile personnel) à une situation de logement de droit commun

L’un et l’autre posent plus généralement la question de l’insuffisance d’une offre de logements abordables dans certains territoires, spécialement les plus urbains.

DRIANT, Jean-Claude. LELIÈVRE, Michèle (dir.) Mal-logement, mal-logés. Paris : Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale, 2018, 324 p. Voir la version numérique