CFP / Transformations of Social Bureaucracies / November 4, 2021

 

Multidisciplinary Call for Papers on:

Transformations of Social Bureaucracies

For the April-June 2022 issue of the RFAS

The issue will be coordinated by:

Christine Le Clainche (Université de Lille) and Jean-Luc Outin (Mire)

This call for papers is for researchers in economics, management, sociology, political science, philosophy, law, geography, demography, anthropology, as well as for health and medical-social actors.

Articles must be sent by Thursday, November 4, 2021

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Appel à contribution « Quelles transformations des bureaucraties sociales ?» pour le 04/11/2021 (RFAS n°2022-2)

 

Appel à contribution pluridisciplinaire sur :

Quelles transformations des bureaucraties sociales ?

Pour le numéro d’avril-juin 2022 de la RFAS

Le dossier sera coordonné par :

Marianne Berthod-Wurmser, Christine Le Clainche (Université de Lille) et Jean-Luc Outin (Mire)

Cet appel à contribution s’adresse aux chercheurs en économie, gestion, sociologie, science politique, philosophie, droit, géographie, démographie, anthropologie, ainsi qu’aux acteurs du champ sanitaire et médico-social.

Les articles sont attendus avant le jeudi 4 novembre 2021

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Séminaire « Bureaucraties sanitaires et sociales » : compte-rendu des trois séances

 

Séminaire

« Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique

Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

 

Compte-rendu de la première séance du séminaire organisée le 12 janvier 2021 : « Observation du secteur sanitaire et social : y a-t-il des facteurs favorables au développement d’une organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social ? »

Ce séminaire en trois séances vise à préparer un appel à contribution pour la publication d’un numéro thématique de la Revue française des affaires sociales. Cette première séance a rassemblé une soixantaine d’auditeurs grâce aux outils de visioconférence. Aurore Lambert, secrétaire générale, ouvre la séance en rappelant tout l’intérêt de la revue pour ces questionnements et présente le calendrier prévisionnel de préparation du dossier thématique :

 

  • Date de réception des articles dans leur première version au 4 novembre 2021 ;
  • Examen par le comité de lecture le 14 décembre 2021 ;
  • Examen des articles dans leur seconde version au 7 février 2022 ;
  • Livraison du numéro en juin 2022.

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CFC / Forms of collaborative economy and social protection (September 6, 2021)

Multidisciplinary call for papers on:

Forms of collaborative economy and social protection

 

For the January-March 2022 issue of the RFAS

The section will be coordinated by:

François-Xavier Devetter (International Management Department IMT Lille Douai – Clersé Laboratory, University of Lille)

francois-xavier.devetter@imt-lille-douai.fr

and Laura Nirello (International Management Department IMT Lille Douai – Clersé Laboratory, University of Lille)

laura.nirello@imt-lille-douai.fr

 

This call for papers is addressed to researchers in economics, management, sociology, political science, philosophy, law, geography, demography, and anthropology, as well as to actors in the health and medico-social field.

 

Papers are due by Monday 6 September 2021

 

 

 

 

Introduction

Following a first issue of the RFAS devoted to the collaborative economy and social protection (issue 2/2018), a seminar was organized by DREES (Research Mission) and DARES (Research Facilitation Mission) in 2017-2018 to review existing work and the questions raised. In particular, this seminar showed the diversity of forms taken by the collaborative economy and the emergence of new forms of employment and work that affect access to social protection for workers in this economy (Nirello, 2017). In this context, DREES and DARES launched a research programme, which is still ongoing, to investigate the issues surrounding this trend. It therefore seemed appropriate for the RFAS to propose a new call for papers on the theme of “Forms of collaborative economy and social protection”, to review the progress of knowledge and reflection. Another call for papers, from the journal Travail et Emploi, will be launched before the end of 2021. It will focus more specifically on issues related to the diversity of economic models and their direct impact on the forms of activity, remuneration and working conditions in the collaborative economy.

The development of the collaborative economy and the expansion of the digital technologies on which it is based have led to changes in the consumption, production and even financing of goods and services. There is no consensus on the actual scope of the collaborative economy. Rachel Bostman (2013), who defines it as an economic system allowing direct contact between suppliers and users, emphasizes the fact that it encompasses widely diverse actors. Use of the term collaborative economy is therefore increasingly criticized, particularly because of the significant weight of highly lucrative platforms (Dujarier 2018). In this call for papers, we would like to focus more specifically on the notion of intermediaries, and we take into account their different legal forms. Thus, commercial digital platforms fall within the scope of the call, as do other types of organization such as shared workspaces, work and employment cooperatives, and wage portage companies. Although this subject has been examined in numerous public reports, including by the Inspection Générale des affaires sociales (Amar, Viossat, 2016), the Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS, 2016) and, more recently, by the Commission des affaires sociales of the Senate (2020), social science research is only starting to investigate them.  

The collaborative economy presents new challenges for public authorities and private actors alike, particularly with regard to the social protection of workers. The blurring of the boundaries between work and non-work, independence and salaried employment, and amateur and professional work, has major impacts on forms of employment and forms of solidarity. While the future scale of the transformations and the weight of the collaborative economy are not yet known, these new forms of activity raise questions about the social protection system. We are taking into account here a broad definition of social protection covering all the mechanisms that enable individuals to be protected against social risks (social security, supplementary social protection, unemployment insurance, social assistance, etc.). The present issue is thus examining the subject from a broad, multidisciplinary perspective.

This call for papers is structured around three axes. The first aims to stimulate reflection pertaining to the impact of collaborative economy workers’ qualifications and income on the functioning of social protection (rights and modalities of coverage, financing, access, etc.). The second focuses on the perception of workers in the collaborative economy, and the way in which they articulate their need for security with the established social protection and the corresponding forms of solidarity. Finally, the last axis will consist of papers on current regulations, from the point of view of public actors and of the actors of the collaborative economy themselves.

 

Axis 1: The impact of collaborative economy workers’ qualifications and income on social protection

The generalization of wage employment appeared as a fundamental movement organizing the mobilization of the workforce, and the extension of social protection during the 20th century was largely based on the wage-earning model. But two phenomena have complicated these links. The first is the undermining of the traditional wage relationship due to the (re)development of forms of employment marked by greater flexibility. The second relates to changes in the rules of social protection itself. With reforms to social security, its universal vocation (Article L. 111-1 et seq. of the Social Security Code) has been strongly emphasized. Similarly, the increased role of socio-fiscal contributions compared to social contributions and the appearance of so-called non-contributory benefits aimed at achieving a minimum income (such as the prime d’activité to encourage low-wage earners to return to or remain in employment) have profoundly changed the definition of and access to social protection. These two developments are having a particularly obvious impact in the field of the collaborative economy. They challenge not only the way in which social protection institutions perceive workers and the law applied to them, but also the ways and means of providing social protection that is appropriate for collaborative work and ensures the effectiveness of the rights granted.

1.1 New statuses stemming from the collaborative economy and access to social protection: the question of the affiliation regime remains open

For a social protection system that was first built with reference to and for the wage-earning world (Castel, Haroche, 2005), the emergence of multiple forms of the collaborative economy constitutes a major challenge. The first issue is ‘simply’ to define what workers are, for we are witnessing a wide diversity of occupational situations of workers in the collaborative economy[1]: economically dependent independent workers, volunteers, employees under various contracts, amateurs, etc. These forms are part of older transformations of the labour market and organizational models that respond to greater flexibility. The wage-earning system has been destabilized both by the progressive casualization of forms of employment (part-time, fixed-term contracts, multiple employers, etc.) and by the development of other work statuses (franchising, subcontracting, intermittence, independence). We are thus witnessing the expansion of “grey areas” between the two traditional/cardinal statuses of employee and self-employed (Chauchard, 2017).

Whereas the description and analysis of these new forms of employment are primarily the subject of the call for papers in the journal Travail et Emploi, we are interested here in the impact of these transformations on social protection. The difficulties of qualifying the nature of the employment relationship raise the question of the type of social coverage from which these workers can benefit. Thus, the question of social protection for workers in the collaborative economy still seems to revolve around the qualification of their status. Although a large part of the coverage of social risks is now closer to a universal logic (health and family in particular), not only certain risks (income loss and occupational accidents, typically) but also the way in which these risks are covered continue to depend heavily on the affiliation regime (Gauron, 2018).

Viossat (2019) thus outlines several possible avenues for change. While there is perceived consensus around the introduction of a principle of neutrality of social protection in relation to the status of workers, its full implementation comes up against difficulties of financing and differences in terms of subjective perceptions of different incomes (particularly with regard to employers’ contributions). The other avenues envisaged illustrate the existence of still major ambiguities. The reclassification of these workers as employees is driven by trade union demands and has a definite legal resonance at both European and national level, but it is often in contradiction with the business model of digital platforms. The broadening of the definition of employee status, particularly around a possible hybrid status of “economically dependent self-employed”, is raised. This would correspond to the gradual shift from legal subordination to economic subordination, to a greater or lesser degree. The development of situations in which the worker is legally independent but reports to a single principal or intermediary thus appears to be largely facilitated by the collaborative economy, as the role played by numerous digital platforms for initiating relationships illustrates. Finally, mechanisms based on voluntary commitments by both workers (optional insurance) and platforms (commitment to social responsibility) may also appear to be attempts to reconcile divergent interests.

The emergence of these “grey areas” creates situations where individuals remain poorly covered or not covered for part or all aspects of social protection. How does social law adapt? Does it favour the development of new intermediate categories between independence and salaried employment? What are the main characteristics? What situations remain uncovered? This question, far from being peculiar to France, concerns all European countries (Pedersini, 2002) as well as Canada (d’Amours, 2006) and Brazil (Mondon-Navazo, 2017), among others. Thus, the criteria used to define the status of employee have evolved slightly, depending on the country (change in the criteria but also presumption of employee status for certain activities). Some countries (Italy, Spain, Germany) have sought to create new legal categories, to extend some forms of protection theoretically reserved for employees to “economically dependent self-employed workers”. Experiences in this respect in other countries could shed light on possible developments.

 

1.2 From status to effectiveness of rights: ways and means of appropriate social protection for collaborative work

For the institutions in charge of social protection, the ambiguities linked to the qualification of workers likewise lead to very real difficulties in identifying and counting potential beneficiaries of certain rights. This requires a new conception of the notion of non-take-up, particularly when the qualification of a situation becomes tricky for the potential beneficiary him- or herself. The existence of legally ambiguous situations may also imply new individual strategies for accessing or not accessing certain forms of social protection. 

At the same time, although French social protection is still largely based on the status of employee and the social law associated with it, the grey areas that are developing make other forms of regulation (commercial law and tax law in particular) increasingly crucial. While the social protection associated with the status of employee may appear to be a model that should be extended to other forms of employment, this extension is not devoid of conceptual and empirical problems. How, for example, should the unemployment risk of non-subordinate workers be covered? What place should be given to professional assets in the constitution of pension rights, etc.? Similarly, incentives for individual providence, particularly for retirement, are largely provided through taxation, which is having an increasingly strong impact on social protection.

Difficulties in qualifying the employment relationship inevitably affect the way in which income should be taken into account. The undermining of the traditional wage relationship, where the parties are clearly identified, disrupts both the ways in which social protection is financed and the ways in which individuals are covered for the social risks they face. The ambiguities that characterize an employment relationship that is both wage-earning and commercial (or forms of voluntary work or complementary activities with an even vaguer status) thus encourage a more profound tendency to shift the basis for financing social protection from employee and employer contributions to a fiscal logic. The question then arises of whether the income received should be considered as wages and accordingly be subject to the same types of compulsory deductions?

Moreover, moreover, when it comes to eligibility, these “grey areas” create numerous difficulties. Unemployment insurance initially implied coverage of employees only, while non-salaried workers were largely left to individually manage the potential risks of loss of income. It was the underlying distinction between a social risk (experienced by a subordinate worker) and an economic risk (chosen by an independent entrepreneur) that limited the benefits of social protection to employees only. But the radical transformation of the non-wage economy, fuelled in part by the collaborative economy, is challenging this boundary and opening up the debate on the establishment of a universal unemployment compensation scheme. Yet how can we differentiate between social risks and economic hazards? What criteria should be used to establish the right to compensation for the self-employed? What levels of contributions and benefits can be envisaged? The health crisis and the need to “cover” the income of self-employed workers have also made these questions more acute.

These debates are all the more important as the nature of wage income itself is being called into question. The importance of the prime d’activité (workers’ allowance, with approximately 4.2 million beneficiaries in 2020) illustrates a drastic change in what is a “wage” and what is a “social benefit”. The “productive contribution” of many workers seems insufficient to ensure a standard of living that society considers decent. How then can we characterize these new forms of work and the nature of the income they provide? What rules of social contributions can or should they be subject to? How far are they likely to be “covered” by social protection? Can a salary, by definition attached to a person, be combined in the long term with a family supplement to socialized professional income?

Axis 2: Workers’ individual uses and perceptions of solidarity

The profiles of workers in the collaborative economy vary, as do their relationships to work, employment and social protection. The aim of this axis is to examine the actors’ uses and practices, with a particular focus on their individual expectations in terms of solidarity, and the way in which they articulate them with existing social protection.

2.1 Needs and representations of solidarity

Workers’ needs for solidarity and their perception of social protection depend on their background. For example, research on self-employed workers has shown that for some of them, particularly those who are skilled workers in cooperatives of activity and employment (CAEs), autonomy, choice of working environment and working hours are paramount. Their understanding of solidarity is a close interprofessional solidarity that could however be based on existing capital or family support (Corsani and Bureau, 2014). In other cases, notably for the self-employed with auto-entrepreneur status, the objective is often to try to combine unemployment benefits and income: “Auto-entrepreneurs thus aim to insure themselves against the risk of unemployment, far from the collective guarantee structures linked to social security” (Abdelnour 2014). Even if these two examples are very different, a shift away from established social protection is perceptible. Bruno (2014: 49) reminds us that the social protection of the self-employed has been based on “ownership or on voluntary forms of insurance, favouring essentially professional mutualist groupings”. 

The perception that the self-employed have of social protection is marked by this origin, even though it is gradually moving closer to that of employees (Papuchon 2016). The relationship with social protection then depends not only on the individual’s past trajectories (experiences of economic hazards) and knowledge of social rights (adherence to principles, need for benefits), but also on the proportion of their collaborative economy work in relation to their overall income-generating activity (main activity, additional income, etc.). Thus, several questions can be raised. What are the impacts of workers’ career path on their perception of social protection? How are trade-offs made between risk/security, autonomy/dependence, immediate gains/future gains? With regard to these questions, contributions are also expected on the impact of the COVID crisis on needs for social protection, in a context of strong uncertainty for the self-employed.

 

2.2 Collaborative economy workers’strategies

Faced with the limits of social protection to cover their often uncertain and varied situations, workers in the collaborative economy are “tinkering” with the existing social protection system, the protection offered by platforms, and personal resources (spouse’s income, personal savings, etc.).  What strategies do they put in place to obtain social protection despite discontinuity of income and a multiplicity of statuses? What is the contributory capacity of these workers?

First, workers may do “institutional bricolage”, relying, for example, on other sources of income through other jobs. In this respect, it is relevant to understand the share of income derived from the activity within the collaborative economy, and the possible cumulation with other activities. Cumulation is also possible with social benefits (unemployment benefits, minimum income allowance, activity allowance, for example). What are the actual links with the various components of the social protection system (individual insurance, inter-professional insurance, assistance, etc.)? Are the socio-demographic characteristics of workers (e.g. student status, age or family situation) more decisive than the characteristics of the employment relationship itself? Analyses of the mobilization of portable rights (such as the recently introduced personal activity account – CPA) are also welcome. Some platforms offer benefits such as protection for labour accidents, or supplementary health insurance, so it is relevant to know whether workers are aware of these possibilities and who is offering them. It is likewise interesting to examine the situation of workers on more “alternative” platforms, such as work and employment cooperatives, to understand whether this changes their relationship with social protection. Individuals also mobilize resources other than institutional ones. For instance, some rely on their spouse’s income, or on the extension of certain rights to the whole household. Finally, the question of personal savings is also important for understanding the actors’ strategies. Here, several issues can be highlighted. What knowledge do workers have of their rights? Some studies have shown the significance of non-take-up of social rights (Warin, 2017), and the modes of functioning of the collaborative economy are likely to intensify this phenomenon. Do workers’ demands for autonomy lead to voluntary non-take-up of social protection? Do the material and legal conditions on which they are contingent complicate the demand for access to social rights to the point of discouraging take-up?  

Axis 3: New regulations and ways of transforming social protection

The two previous axes illustrate the challenges facing social protection if it is to cover workers’ activities and meet their expectations. The COVID crisis, during which the fragility of self-employed activities was particularly evident, has revived the debate on the adaptation of social protection and the intervention of the State and local authorities. In this axis, we focus on the potential evolutions of social protection, on the paths of reform, and on the reconfiguration of the relations between public actors (State, social partners, public collectives) as well as between private market and non-market actors.

3.1 Towards an overhaul of social protection?

Social protection has evolved progressively with changes in the way it is financed (increased role of taxation), in the coverage of risks (extension of certain rights to all individuals, as with universal health protection), in the nature of benefits, and in the system of actors. The question is therefore more generally whether, specifically for platforms, regulation should be linked to existing standards by gradual adaptation to the practices of the players or, on the contrary, involve the creation of new standards. Several discussions are underway, for instance on the extension of unemployment benefits to all workers or the creation of a universal basic income. Articles on these debates can be included in this call for papers.   

One of the themes concerns changes in the scope of social and labour law. A first debate revolves around the creation of intermediate statuses between salaried employment and self-employment (see axis 1). Other proposals relate to the extension of salaried employment with, for example, the notion of “autonomous employees” supported by the research group for another labour code (GR-PACT), to extend labour law (Dockés, 2017).

More generally, the rapid growth of the collaborative economy is re-examining the relationship between social protection and employment. The debates already mentioned above on the progressive universalization of certain rights illustrate this issue. The rise of rights attached to the individual and the evolution of protection linked to self-employment, micro-businesses and entrepreneurship, suggest that we should consider the ways and means of providing appropriate social protection for collaborative work, regardless of the nature of the employment relationship. To go further, the question of linking social rights to the individual rather than to status may be at the heart of the proposals in articles. This brings to mind the work of Alain Supiot (1999) on social drawing rights, but also all the projects for the universalisation of social protection, or portable rights like the CPA. Articles on some of these topics were published in a previous issue of the RFAS (2018). Behind this common idea, there are divergent conceptions and interpretations that can lead to an individualization of protection. Should the platform operator be made responsible for a liability commensurate with its economic power, coupled with a strengthening of the protection attached to work, regardless of its nature? Should a system of rights be devised that allows all persons not to be locked into a professional status, to make choices, and to exercise their work-related freedom?

Other questions then arise. First, there is the issue of the scope of social protection and its consequences. Does the extension of rights to all working people lead to a change in financing? If taxation takes on an increasingly important role, what is the impact on the governance of social protection? Is the role of the State increased? Another issue is the compulsory nature of social protection. Does the need for worker autonomy call this into question? Does the role of private organizations or the patrimonialization of social rights have an impact on the individualization of risks and therefore of behaviours? On all these aspects, it will be interesting to look at experiences in other countries.

Behind these issues of public policy development, the role of private welfare organizations is essential, as is that of other actors who can participate in the construction of social protection for individuals.

3.2 The role of the new intermediaries

The change in the scope of social protection raises questions about its governance (Damon, 2017), with a change in the relationship between public actors and also with private actors.

Private market players are playing an increasingly important role, and legislation is moving in this direction by strengthening the possibilities of initiative granted to platforms. In the Labour Code, workers performing tasks or procurement through a platform are seen as self-employed. Nevertheless, when the platform determines the characteristics of the service provided or the good sold and sets its price, the Labour Code recognizes its “social responsibility towards the workers concerned”. The content of this social responsibility is now the result of a combination of the provisions of the Labour Code (Article L. 7342-1 et seq.) and the Transport Code (Article L. 1326-1 et seq.). At the initiative of the platform, the conditions and procedures for exercising this social responsibility may be set out in a charter. In terms of social protection, the platform is given two options: to take out a collective contract to cover workers against the risk of accidents at work, instead of co-financing their voluntary insurance as self-employed workers, and additionally, “where relevant”, a collective contract for supplementary social protection (Articles L. 7342-2 and L. 7342-9). In this context, the Frouin Report (2020), commissioned by the Prime Minister, recommends that platform workers turn to a third party such as a wage portage company or a cooperative for activity and employment (CAE) to obtain employee status. The complexity of the legal set-up has drawn much criticism (Dirringer and Del Sol, 2021). Several questions arise. Do workers make use of these forms of solidarity? In this context, do collaborative economy actors have a role to play in defining certain social protection rules? Do they have a role to play in its management?

The relationship with trade unions and the modalities of social dialogue will be one of the axes of the call for papers of the journal Travail et Emploi. Nevertheless, in this axis, we are interested in the construction of collective movements of workers as well as their claims and, in particular, in all forms of actual cooperation, whether it is by the CAEs, the SCOPs (cooperative and participative societies) or the groups of self-organized freelance workers. What role do these intermediaries play in the development of solidarity between workers? How do these organizations function? What are the motivations for creating this type of collective? What is the role of this professional solidarity in risk protection? How does it fit in with established social protection?  What is the situation at European level?

Bibliographic references

Abdelnour S. (2014), “L’auto-entrepreneuriat : une gestion individuelle du sous-emploi”, La nouvelle revue du travail, n°5

Amar, N., Viossat, L-C. (2016), Les plateformes collaboratives, l’emploi et la protection sociale, IGAS, report n°2015-121R

Bostman R. (2013), “The sharing economy lacks a shared definition”, Fast Company.

Bruno A-S (2014), “Retour sur un siècle de protection sociale des travailleurs indépendants”, In Célérier S. (ed.), Le travail indépendant : statuts activités et santé. Liaisons sociales

Bureau M-C, Corsani A. ( 2014) “Du désir d’autonomie à l’indépendance. Une perspective sociohistorique”, La nouvelle revue du travail , n°5

Castel R., Haroche Cl; (2005), Propriété privée, propriété sociale, propriété de soi. Hachette.

Chauchard J-P. (2017), “L’apparition de nouvelles formes d’emploi : l’exemple de l’ubérisation” in Travail et protection sociale : de nouvelles articulations ? coll.: Grands colloques, LGDJ.

Commission des affaires sociales du Sénat (2020), Travailleurs des plateformes : au-delà de la question du statut, quelles protections, Rapport d’information, n°452, May.

D’Amours Martine (2006), Le travail indépendant. Un révélateur des mutations du travail, Québec, Les Presses de l’Université du Québec, 2006, 217 p.

Darmon J. (2017), “Le paritarisme : quelles partitions ?”, Revue de droit sanitaire et social, n°3, p.525-538

Dockès E. (ed.) (2017), Proposition de code du travail. Sous l’égide du Groupe de recherche pour un autre Code du travail (GR-PACT). Editions Dalloz

Dirringer J., Del Sol M. (2021), “Un rapport mutique sur les enjeux de protection social”, Droit social, March, p.223

Dujarier, M. (2018). “De l’utopie à la dystopie : à quoi collabore l’économie collaborative ?”, Revue française des affaires sociales, pp. 92-100.

Fouin J-Y (2020), Réguler les plateformes numériques de travail, Report to the Prime Minister, December.  

Gauron, A. (2018), “La protection sociale à l’heure du numérique : l’enjeu de l’affiliation et des cotisations patronales”, Revue française des affaires sociales, p.82-91.

HCFIPS (2016), Rapport sur la protection sociale des non-salariés et son financement, October

Mondon-Navazo Mathilde (2017), “Analyse d’une zone grise d’emploi en France et au Brésil : les Travailleurs Indépendants Economiquement Dépendants (TIED)”, Revue Interventions économiques [online], 58 | 2017, uploaded on 15 May 2017, accessed on 01 March 2021. URL: http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/3545.

Nirello L. (ed.) (2018), “Formes d’économie collaborative et protection sociale. Actes du séminaire de recherche de la DREES et de la DARES”. Les dossiers de la DREES. N°31

Papuchon A. (2016). “Indépendants et salariés du privé : une vision concordante du système de protection sociale”, DREES, Etudes et résultats, n°979.

Pedersini, Roberto. (2002). “Economically Dependent Workers”, Employment Law and Industrial Relations: Dublin, European Industrial Relations Observatory online, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.

RFAS (2018), Tendances récentes à l’universalisation de la protection sociale : observations et enseignements, No. 2018/4

Supiot A. (1999), The Transformation of Work and the Future of Labour Law in Europe. European Commission Report

Viossat L.-C (2019), “Les enjeux clés de la protection sociale des travailleurs de plateformes”, Regards, vol. 55, no. 1

Warin, P. (ed.). (2017). Le non-recours aux politiques sociales. PUG.

 

 

Further information on the content of this call for papers can be obtained from the coordinators at the following addresses:

francois-xavier.devetter@imt-lille-douai.fr

laura.nirello@imt-lille-douai.fr

Authors wishing to submit an article to the journal on this issue should send it with an abstract and a presentation of each author

(see the RFAS “conseils aux auteurs” [https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2020-10/01_2017_plaquette_6p_pages_rfas_a4_uk_.pdf ])

to this address:

rfas-drees@sante.gouv.fr

before Monday 6 September 2021

 

[1]  This refers to workers who have the characteristics of the self-employed (no employment contract, choice of working hours, ownership of their work tools, etc.) but who are economically dependent on a single principal.

Sur la genèse de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore)

Par Philippe Warin

Porter le regard sur une expérience professionnelle au moment où elle s’achève, tel est l’objectif de ce témoignage sur les circonstances de la création de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore). Il ne s’agit pas pour moi de livrer ici une sociohistoire du non-recours comme catégorie d’analyse et d’action, simplement de présenter la genèse de cet outil pour la recherche.

 

Cette histoire n’est pas connue car elle renvoie aux circonstances « discrètes » qui ont conduit à la construction de cet observatoire universitaire, lequel a pris part à l’émergence de la question du non-recours en France et un peu au-delà[1]. Dans mon souvenir, quatre de ces circonstances ont compté : une mise en garde, un désaccord, puis un constat suivi d’un coup de chance.

 

Une mise en garde

 

Le début de l’histoire remonte à ma participation au séminaire de recherche sur « La relation de service dans le secteur public » organisé de mars 1989 à janvier 1991 par l’ancien Plan Urbain et la RATP. Les sept séances du séminaire mettaient en discussion les travaux engagés alors à la RATP, EDF, la police, la SNCF ou à la Poste pour contribuer à la réflexion sur la modernisation des services publics par une meilleure connaissance des relations ordinaires entre agents et usagers. Assister aux échanges qui réunissaient des acteurs et des chercheurs français et étrangers tombait à pic. Préparant une thèse sur la place des usagers dans l’évaluation des politiques, je pouvais me nourrir de débats scientifiques sur les apports comparés des approches interactionnistes et ethno-méthodologiques.

 

Des chercheurs confirmés, comme Dominique Monjardet, connu pour son analyse de l’intérieur du travail des policiers et des rouages de l’institution, nous éclairaient. Il apparaissait que les approches compréhensives au plus près des acteurs permettaient de questionner directement les organisations et les politiques. Ces discussions méthodologiques à intervalles réguliers m’ont aidé à faire des choix. En considérant les relations de service comme un espace de négociation des règles dans la mise en œuvre des politiques publiques, il devenait possible de justifier l’étude de ces relations comme espace d’expression d’une citoyenneté (Warin, 1993).

 

Le souvenir de ce séminaire c’est aussi la mise en garde que j’ai reçue en aparté de son animateur scientifique principal, Isaac Joseph. J’avais été invité lors de la première séance du séminaire à participer à la table ronde qui suivait les propos institutionnels et scientifiques introductifs. Le débat réunissait autour d’Isaac Joseph, des représentants de la direction de La Poste, des universitaires, mais aussi Pierre Strobel, alors chef de la Mission Recherche au ministère des Affaires sociales et de la Santé, et André Bruston, Secrétaire permanent du Plan Urbain. On m’avait demandé de présenter ma recherche doctorale en cours, fondée sur l’étude de relations de service. J’avais accepté sans trop me demander où je mettais les pieds. Le fait que le terrain soit des organismes HLM intéressait le Plan Urbain. A joué probablement aussi le fait que j’étais alors accueilli et financé comme doctorant par le laboratoire CEOPS (Conception de méthodes d’évaluation pour les organisations et les politiques publiques) récemment installé par le ministère de l’Équipement et du Logement et par celui de la Recherche au sein de l’École nationale des travaux publics de l’État.

 

La table ronde avait pour objectif d’entendre des points de vue diversement situés (avec le souci, devenu une antienne, d’écouter aussi « la jeune recherche »). Il s’agissait de réagir aux propos introductifs d’Isaac Joseph sur l’intérêt de recourir aux approches interactionnistes pour comprendre au mieux le travail des agents prestataires. La modernisation des administrations et des services publics – l’un des grands chantiers de Michel Rocard alors Premier ministre – se voulait ascendante et participative. Suite aux premières interventions, Pierre Strobel (« artisan d’une recherche éclairée sur elle-même et sur ce qui est attendu d’elle pour contribuer au progrès social » – Commaille, 2007, p. 5) indiqua que le séminaire devait concilier une approche des tensions de la relation de service et une réflexion sur les principes du secteur public et leur logique. Il appelait à nourrir les questionnements de la science administrative, sinon de la sociologie de l’État, par l’approche compréhensive des relations de service. Certainement soucieux de ne pas subordonner la sociologie naissante (en France) des relations de service à d’autres questionnements, Isaac Joseph répondit en expliquant que l’ambition de la microsociologie, au cœur de ce séminaire, était ni plus ni moins d’analyser le savoir-faire de l’interaction dont dispose un agent prestataire. C’était la feuille de route qu’il fixait en tant qu’animateur scientifique, professeur de sociologie et fin connaisseur de l’œuvre d’Erving Goffman (Céfaï, Saturno, 2007).Isaac Joseph délimitait ainsi les attentes du séminaire pour assurer l’espace nécessaire au développement d’un nouveau champ de recherche.

 

La parole me fut ensuite donnée. Mes propos n’étaient pas vraiment en osmose : « […] Il n’est pas si sûr que nous soyons autant d’accord sur l’objet ‘relation de service’ que l’on nous propose à partir d’une problématique de l’énonciation inspirée de Goffman. […] J’ai peur que ne soient évacués trop vite les conflits et notamment les conflits de représentations. À partir d’autres méthodes on pourrait analyser les relations entre agents et usagers comme autant de lieux de négociation entre systèmes d’intérêts. […]. Ce serait tout l’intérêt d’une approche de la relation de service pour une analyse des politiques publiques par le bas, ‘par les usagers’ »[2]. En relisant les actes de cette séance, il n’y a pas de doute sur ce qui avait motivé la colère froide d’Isaac Joseph. Il ne souhaitait pas que la sociologie des relations de service participe à la recomposition alors en cours de l’analyse des politiques publiques (Muller, Leca, Majone, Thoenig, Duran, 1996). Au moment de la pause, il me le fit comprendre vertement.

 

Au lieu de me laisser abattu, cet épisode au contraire renforça ma conviction que les relations de service ne sont pas qu’une question de savoirs pratiques – qui plus est des seuls agents prestataires –, mais qu’elles sont aussi un rapport social engageant des représentations. Celles-ci amènent agents et usagers à s’affronter et surtout à se confronter aux procédures administratives voire au contenu des politiques. Cet épisode constitue la première étape dans le cheminement vers la question du non-recours et la construction de l’Observatoire.

 

Un désaccord

 

Mon programme de recherche présenté en 1992 au concours du CNRS fut sans tarder mis en œuvre. Il proposait de développer une sociologie politique des interactions avec les usagers considérés davantage comme des citoyens que comme des consommateurs. Le triptyque usager/citoyen/consommateur était largement discuté à l’époque (Chauvière, Godbout, 1992). Pour éviter de stationner dans la valorisation de la thèse, un renouvellement des terrains de recherche était souhaitable. J’entrepris de courtes recherches sur l’instruction des demandes isolées de permis de construire et les conflits avec des usagers de la route ou des riverains de petits aménagements urbains. Ce choix était calculé. J’y voyais l’opportunité de répondre à des appels à projets plutôt faciles. Les recours contre les services de l’État comme les contestations de projets d’infrastructures étaient alors des sujets importants de préoccupation pour le ministère de l’Équipement et pour le Conseil général des ponts et chaussées. Encore affilié au CEOPS, je devais en effet répondre à des appels à projets pour contribuer aux activités du laboratoire et m’inscrire au mieux dans les attentes du ministère de tutelle. Il ne fallait donc pas non plus rater la nouvelle phase qui se présentait, celle du premier programme de recherche en sciences sociales du Conseil général des ponts et chaussées lancé en 1990 sur « L’administration de l’Équipement et ses usagers ». En répondant à l’un des appels à projets annuels, je pus contribuer à partir de ces terrains de recherche à la réflexion très active à l’époque sur la production de l’assentiment dans l’action publique.

 

Alors que le programme était en cours, son responsable me proposa, par l’intermédiaire du directeur de CEOPS, de participer à son pilotage. Ayant accepté d’assumer le secrétariat, entre 1993 et 1995 je me rendis régulièrement au Conseil général des ponts et chaussées pour travailler avec l’inspecteur général Claude Quin lequel, entre autres fonctions, avait présidé le conseil d’administration de la RATP de 1981 à 1986. Je le retrouvai à chaque fois avec deux de ses amis chercheurs : Monique et Raymond Fichelet l’accompagnaient en effet dans la direction du programme. Les séances de travail étaient sérieuses, à l’image du lieu. Le programme mené à bon port produisit son ouvrage (Quin, 1995).

 

L’expérience avait été enrichissante, mais pour moi quelque chose clochait. Pour Claude Quin et le couple Fichelet, la cible était les usagers qui donnaient de la voix, pas ceux qui se taisaient. L’idée que le silence ne vaut pas approbation était hors-jeu. Ce programme, comme celui du Plan Urbain auparavant, passait sous silence « le silence de ceux qui sont trop désespérés pour exprimer ne serait-ce que des sentiments d’indignation, trop impuissants pour formuler leurs propres intérêts, fût-ce à eux-mêmes. »[3]. Je m’étonnais de ce choix, sachant l’ancrage à gauche de chacun d’eux (tous les trois étaient proches du Parti communiste, Claude Quin avait même été conseiller municipal PCF de Paris de 1977 à 1981). En tant que chercheur surtout, j’étais en désaccord. Pourquoi ne pas saisir ensemble les trois concepts particulièrement utiles pour l’analyse des services publics proposés par l’économiste Albert O. Hirschman (alors traduit en France et discuté aujourd’hui encore – Ferraton, Frobert, 2017) : la parole, mais aussi le loyalisme et la défection ?[4] Considérant que ce n’est pas parce que l’on se veut plus démocrate (plus de concertation, de participation, de délibération, d’évaluation, etc.) que l’on désire réellement plus de démocratie si l’on ne tient pas compte de ceux qui se taisent ou même qui se retirent, une autre certitude me tenaillait : l’analyse sociopolitique du rapport des citoyens aux administrations et services publics devait aussi s’intéresser à ces figures des « non-usagers ». Une nouvelle recherche de terrain allait déboucher sur le besoin de construire un dispositif de recherche dédié à la question du non-recours.

 

Un constat

 

Un travail sur « Les performances de justice. Exigences d’usagers et réponses des administrations » avait été rendu en décembre 1999 à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). A partir de plusieurs matériaux d’enquêtes menées auprès de services territorialisés de l’État et de délégués départementaux du Médiateur de la République, j’avais repris la question des relations de service pour montrer que la compréhension des rapports des usagers à l’offre publique ne se limite pas, loin s’en faut, aux savoir-faire de l’interaction. J’expliquais que des représentations et des valeurs entrent en ligne de compte et pèsent sur les résultats, en particulier lorsque agents et usagers se débrouillent avec les règles pour agir ou bien pour être traités en équité.

 

La conduite de cette recherche bénéficia d’échanges réguliers avec Isabelle Orgogozo, la responsable du Comité des études et de la prospective de la DGAFP. À chaque visite, j’étais conforté dans l’idée que l’étude des rapports des usagers à l’offre publique permet une analyse critique de l’action administrative, voire des politiques publiques.

 

Dans l’ouvrage qui suivit cette recherche, la question du non-recours fut explicitement introduite (Warin, 2002). J’expliquais que les usagers qui se taisent n’échappent pas aux agents de terrain. Ceux-ci essaient d’agir autant qu’ils le peuvent pour répondre aux demandes et éviter in fine le retrait des usagers. L’ouvrage s’appuyait aussi sur diverses lectures signalant que des usagers de l’école, de l’hôpital et d’autres services publics ne demandent plus rien[5]. Plus que jamais il me semblait que l’étude de la contestation ne pouvait pas prendre le pas sur l’analyse de la défection. Toutefois, les personnes à étudier ne sont pas seulement celles qui se taisent, mais aussi celles qui ne se présentent pas ou plus. Les comportements de repli me paraissaient donc tout autant préoccupants, sinon plus, que les comportements de contestation. Ils constituaient une porte d’entrée principale pour analyser le rapport critique des citoyens à l’offre publique, comme pour comprendre les difficultés des agents prestataires. Découvrant de surcroît une publication de la Caisse nationale des allocations familiales présentant le phénomène encore largement méconnu du non-recours[6], j’allais en faire explicitement l’objet d’une nouvelle recherche.

 

Isabelle Orgogozo m’avait prévenu de la préparation d’un nouveau programme, « Réformer l’État, nouveaux enjeux, nouveaux défis ». Je me souviens lui avoir dit que, quitte à parler de défis, ce pouvait être le moment – à mon humble avis – de se préoccuper du phénomène du non-recours. J’ajoutai de façon certainement un peu excessive que tous les programmes de recherche concernant les relations avec les usagers entretenaient l’illusion de (faire) croire que les destinataires sont nécessairement présents car captifs des administrations et des services publics. Un projet de recherche fut par conséquent déposé en mai 2000 en réponse à l’appel à projets de la DGAFP.

 

Son descriptif expliquait la raison d’une recherche sur le non-recours : « Un des paris majeurs de la réforme de l’État est de réaffirmer le rôle et la place des services publics dans la lutte contre l’exclusion. […] Cela étant, les retours d’expérience indiquent les limites de ces efforts, ce que confirment par ailleurs quelques travaux de recherche. […] En même temps, un autre phénomène tout aussi préoccupant tend peu à peu à être distingué, c’est celui du non-recours. […] Ce phénomène concerne des personnes qui ne s’adressent pas ou plus aux services publics pour satisfaire leurs demandes et qui, de ce fait, ne perçoivent pas tout ou partie des prestations, des services ou des droits auxquels elles peuvent prétendre. En un mot, il s’agit là du problème des “ non-usagers ” ».

 

Le projet accepté, une recherche collective aborda quatre domaines : Police-Justice, Éducation, Santé, Lutte contre la pauvreté. Les enquêtes permirent de produire le rapport « Le non-recours aux services de l’État. Mesure et analyse d’un phénomène méconnu ». Avant de le finaliser, Isabelle Orgogozo m’invita à venir présenter les premiers résultats au Directeur général de l’administration et de la fonction publique, Gilbert Santel. C’était au printemps 2001, peu de temps avant qu’il ne quitte ses fonctions.

 

Je ne me souviens plus de toute la discussion, mais très bien d’une chose. J’ai pris soin de dire à Gilbert Santel que tous les acteurs que nous avions rencontrés dans les différentes administrations nous avaient parlé du non-recours comme d’un problème pour eux, mais qu’aucun n’avait été en mesure de nous apporter le moindre élément de mesure. Et d’ajouter que pour relever les défis de l’administration de demain, il serait peut-être prioritaire de mesurer et documenter le phénomène du non-recours dont la présente recherche pressentait l’ampleur des dégâts. Je venais d’exprimer lors de cette entrevue le constat qui donnera lieu au projet d’observatoire du non-recours.

 

Un coup de chance

 

Le fait que la question du non-recours préoccupe les acteurs des politiques mais qu’ils la méconnaissent fut suffisant pour décider d’en faire l’objet d’étude principal de la suite de mon programme de recherche pour le CNRS. Dans cet objectif, un changement de braquet s’imposait. Il fallait construire un dispositif ad hoc pour documenter le phénomène dans la durée. Réaliser des enquêtes auprès d’acteurs n’était plus suffisant, élaborer et mener des enquêtes avec des acteurs s’imposait. Si ceux-ci étaient partants, ils ne pourraient qu’être intéressés par une recherche les associant. Le principe de l’accord n’aurait rien de particulier, je demanderais simplement aux acteurs de m’aider à construire des données dont ils auraient l’usufruit, selon les modalités d’une recherche collaborative qui garantit à chaque partenaire le meilleur retour sur investissement. L’idée générale d’un observatoire du non-recours venait d’apparaître, les conditions pour qu’elle germe apparurent rapidement. Ce fut un coup de chance.

 

La recherche sur le non-recours tout juste rendue à la DGAFP, je saisis l’occasion d’un appel à projets lancé par un tout jeune acteur, France Qualité Publique (FQP). Créé avec le statut d’association en septembre 2001, FQP se présentait comme un réseau partenarial de promotion de bonnes pratiques, d’évaluation des services rendus, de débats et de propositions sur la qualité des services publics rassemblant des associations d’usagers, d’élus, d’agents et des organismes publics. Par cet appel à projets, FQP entendait se faire connaître en incitant à la création sur les territoires d’observatoires de la qualité des services publics. Aussi, ai-je préparé une réponse à partir de l’idée qu’il ne peut y avoir de qualité publique sans action contre le non-recours aux administrations et services publics[7]. Le projet de création d’un « Observatoire départemental du non-recours aux services publics dans le département de l’Isère »[8] sera lauréat 2002 de France Qualité Publique.

 

Une séance officielle dans les locaux de l’ancienne DATAR se déroula le 26 juin 2002 en présence de Jean-Paul Delevoye qui venait d’entrer au gouvernement le mois précédent comme ministre de la Fonction publique, et d’Henri Plagnol, secrétaire d’État à la Réforme de l’État. Le président de FQP, Jean Kaspar, m’invita à présenter en quelques mots le projet d’observatoire du non-recours. De chaleureuses poignées de mains et un beau certificat complétèrent mon bonheur du jour. L’animateur de FQP m’avait prévenu : il n’y a pas de financements, mais il y a des réseaux.

 

Recevoir un label ne faisait cependant pas « nos affaires ». Il fallait aussi des ressources financières. Catherine Chauveaud était directement concernée. En reconversion professionnelle, elle correspondait au type d’associé que je recherchais pour fonder ce projet, qui nécessitait des liens étroits avec des acteurs locaux. Sociologue de formation, elle apportait vingt ans de travail de terrain en proximité avec des élus, des services et des populations, la richesse de son expérience professionnelle dans une importante association d’aide aux travailleurs migrants et à leurs familles. Le CNRS me rémunérait, mais il fallait des financements pour mon associée.

 

Les moyens arriveront d’abord de la Ville de Grenoble, comme l’annonçait l’annexe du projet présenté à FQP. Grâce à des contacts avec l’adjointe chargée de la Santé publique, de l’Hygiène, de la Salubrité et de la Prévention des nuisances, la Ville s’engageait comme partenaire dans le projet d’observatoire. L’élue nous demandait en échange d’étudier les données sociales et médicales du service de médecine scolaire. Une proposition viendra également de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour travailler sur la constitution d’indicateurs de suivi des abandons de demandes. M’étant occupé du volet « Lutte contre les exclusions » de la recherche sur le non-recours pour la DGAFP, j’avais eu des entretiens avec les directions et services des CAF de Grenoble et de Vienne. Particulièrement intéressé, le sous-directeur aux études m’avait encouragé à rencontrer Julien Damon, qui dirigeait alors le Département de la recherche, de la prospective et de l’évaluation de la CNAF. Dès notre première rencontre début 2002, Julien Damon manifesta son intérêt pour la question du non-recours (lui-même la rencontrait à l’époque dans ses travaux sur le sans-abrisme) et l’idée d’un observatoire. Parallèlement, les contacts établis avec les services de l’État en Isère à l’occasion de la recherche pour la DGAFP sur « Les performances de justice », et en particulier les relations avec le Préfet Alain de Rondepierre (en poste dans le département jusqu’en mai 2003), nous ont permis d’obtenir le soutien financer du « Fonds de réforme de l’État territorial ».

 

Les premières études furent lancées toutes de front. Le projet présenté à France Qualité Publique était programmé pour une durée de 30 mois, il ne fallait pas traîner en route. Dans son courrier du 3 juin 2002 annonçant l’attribution du Label FQP, Jean Kaspar avait conditionné son maintien « bien sûr à l’avancement du projet et en particulier au bon fonctionnement de l’indispensable comité de pilotage, afin que l’Odenore trouve l’assise et les financements nécessaires »[9]. Le 17 mars 2003, une réunion des partenaires se tint à Grenoble pour mettre en place le comité de pilotage. Elle fut introduite et conduite par le directeur de la Maison des Sciences de l’Homme Alpes du CNRS qui avait accepté d’accueillir l’Odenore au titre des « projets émergents ». L’Observatoire était mis sur les rails. Les quelques mois du projet se prolongent aujourd’hui encore.

_______

 

À partir de souvenirs personnels, ce court récit présente les circonstances qui ont conduit à créer l’Observatoire des non-recours aux droits et services. En si peu de lignes, il ne pouvait être question de tenter une histoire scientifique de l’émergence et du développement du non-recours comme catégorie d’analyse et d’action.

 

En revanche, ce témoignage permet de lever le voile sur les circonstances qui ont conduit à créer cet observatoire universitaire. Il apporte ainsi une modeste contribution à une sociohistoire de l’émergence de la catégorie de non-recours que d’aucuns voudraient poursuivre[10]. Outre ce possible intérêt, il veut montrer – d’une façon qui paraîtra peut-être anecdotique (Renard, 2011) – que le métier de sociologue consiste aussi à produire les outils nécessaires à la construction de l’objet d’étude. Au-delà des modalités d’intervention (recherche-action, étude, évaluation, conseil, etc.), les outils sont les dispositifs de travail qui, en devenant pérennes, servent de tuteurs à la recherche qu’ils rendent possible. Pour cette raison, ils sont au cœur de l’expérience professionnelle.

 

En se limitant aux circonstances qui ont conduit à la création d’un dispositif de recherche, ce récit indique que la construction de l’outil dépend d’attitudes et de stratégies, sinon de simples tactiques, qui peuvent agir tôt dans une carrière de chercheur, même en amont d’un éventuel recrutement. Cependant, les circonstances que l’on saisit et force parfois sont actives parce qu’on les oriente dans le sens qui paraît nécessaire pour produire la recherche que l’on souhaite. Avec le recul, je dirai donc que le métier c’est aussi et probablement avant tout savoir trouver ce sens et le conserver dans la durée. Dans ce cas, la curiosité et la réaction (on pourrait parler d’indignation) propres à chacun sont certainement essentielles.

 

Ce sont peut-être les marques de « l’artisan chercheur », que certains disent sur le déclin (Monin, 2017). L’évolution rapide des techniques d’investigation et du traitement des données, la spécialisation très pointue et la co-écriture internationale, etc., pourraient en effet amoindrir sinon dissoudre « l’intériorité » propre au travail de recherche, qui peut être saisie par la manière dont la curiosité et la réaction, comme d’autres expériences internes privées (Bouveresse, 1976), entrent dans les jeux de langage publics qui sont aussi ceux de la recherche. En tout cas, la curiosité comme la réaction sont les ressorts de la recherche comme engagement (Neveu, 2003). Elles doivent cependant être contenues pour que le monde de la connaissance et celui de l’action (politique) ne se confondent pas.

 

Une sociohistoire du non-recours pourra ainsi montrer comment l’Odenore a contribué à construire distinctement une catégorie d’analyse et une catégorie d’action. Elle aura alors à vérifier comment la césure a été assumée (et les expériences privées contrôlées) pour des raisons déontologiques (éviter le prophétisme : ne pas parler du non-recours comme problème inquiétant, mais comme phénomène constaté – Warin, 2020) ou épistémiques (éviter la simplification des énoncés : assumer devant la demande d’explications simples et efficaces, les dimensions complexes et critiques du phénomène – Warin, 2014).

 

Références bibliographiques

 

Jacques Bouveresse, Le mythe de l’intériorité. Expérience, signification et langage privé chez Wittgenstein, Paris, Editions de Minuit, 1987 [1976].

Daniel Céfaï et Carole Saturno, Itinéraires d’un pragmatiste. Autour d’Isaac Joseph, Paris, Economica, 2007.

Michel Chauvière et Jacques Godbout, Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, 1992.

Jacques Commaille, « Pierre Strobel », Revue française des affaires sociales, 2007, 1, 3-5.

Nina Eliasoph, L’évitement du politique : Comment les Américains produisent l’apathie dans la vie quotidienne, Economica, 2010.

Cyrille Ferraton et Ludovic Frobert, Introduction à Albert O. Hirschman, Paris, La Découverte, 2017.

Philippe Monin, « La Grande Transformation du Métier de Chercheur », Revue Internationale PME, 2017, 30(3-4), 7-15.

Pierre Muller, Jean Leca, Giandomenico Majone, Jean-Claude Thoenig et Patrice Duran, « Enjeux, controverses et tendances de l’analyse des politiques publiques », Revue française de science politique, 1996, 46(1), 96-133.

Erik Neveu, « Recherche et engagement : actualité d’une discussion », Questions de communication, 2003, 3, 109-120.

Claude Quin, L’administration de l’Equipement et ses usagers, Paris, La Documentation française, 1995.

Jean-Bruno Renard, « De l’intérêt des anecdotes », Sociétés, 2011, 114, 33-40.

Philippe Warin, « Les relations de service comme régulations », Revue française de sociologie, 1993, 34(1), 69-95.

Philippe Warin, Les dépanneurs de justice. Les « petits fonctionnaires » entre qualité et équité, Paris, LGDJ, 2002.

Philippe Warin, « Une recherche scientifique dans le problems solving : un retour d’expérience », Politiques et Management Public, 2014, 31(1), 113-122.

Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales, Fontaine, Presses Universitaires de Grenoble, 2016.

Philippe Warin, Petite introduction à la question du non-recours, Montrouge, ESF Editeur, 2020.

 

 

[1] C’est ce qu’indique par exemple, le rapport de conjoncture 2014 de la section « Politique, pouvoir, organisation » du comité national du CNRS, mais aussi des rapports et documents officiels (par exemple: Lucie Gonzalez et Emmanuelle Nauze-Fichet, 2020, « Le non-recours aux prestations sociales – Mise en perspective et données disponibles », Les Dossiers de la DREES, n°57, DREES, juin. 

[2]  Actes du séminaire (1989-1991) « La relation de service dans le secteur public », tome 1, pp. 19-21.

[3] La formule est de Nina Eliasoph (2010, p. 277), dont je découvrirai plus tard l’ouvrage issu d’une thèse parue aux États-Unis en 1998.

[4] Le modèle d’analyse d’Albert Hirschman sera mis à contribution dans l’explication de la dimension politique du non-recours par non-demande intentionnelle (Warin, 2016).

[5] L’ouvrage cite notamment : Adolphe Steg, L’urgence à l’hôpital, Rapport du Conseil économique et social, Journal officiel de la République française, 1989 ; Jean-Louis Derouet (dir.), L’école dans plusieurs mondes, Bruxelles, De Boeck, 1989 ; Yves Dutercq, Politiques éducatives et évaluation. Querelles de territoires, Paris, Presses Universitaires de France, 2000 ; …

[6] Recherches et Prévisions, « Accès aux droits. Non-recours aux prestations. Complexité », 1996, n° 43.

[7] Archives Odenore : Carton 1 – France Qualité Publique 2002.

[8] L’acronyme Odenore fut décidé à ce moment-là. L’intitulé actuel, « Observatoire des non-recours aux droits et services », sera utilisé pour la première fois dans le rapport d’activité remis le 1er novembre 2005 à France Qualité Publique. Archives Odenore : Carton 9 – Dossier FQP.

[9] Archives Odenore : Carton 9 – Dossier FQP.

[10] Clément Le Reste, « Du non-accès au non-recours : sociohistoire française d’une catégorie d’action publique (1970-2016) », thèse en préparation, Sciences-Po Lyon.

Séminaire « Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique
Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

Webinaire en trois séances

les  mardi 12 janvier, vendredi 5 février et mardi 9 mars

Participation libre sur inscription via ce lien

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Séminaire

« Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique

Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

 

Webinaire en trois séances

les

mardi 12 janvier, vendredi 5 février et mardi 9 mars

Participation libre sur inscription via ce lien

 

La Revue française des affaires sociales (RFAS) organise un séminaire scientifique sur les bureaucraties sociales afin de faire le point sur l’état actuel des connaissances et préparer un dossier sur cette thématique. Celle-ci avait déjà été abordée dans la RFAS, sous l’angle de l’administration sanitaire et sociale (2011-4). Depuis, de nombreuses (r)évolutions ont été introduites, voire imposées, tant d’un point de vue technique qu’organisationnel, nous amenant à questionner la réalité contemporaine des bureaucraties sociales.

En sociologie des organisations, peu de concepts ont traversé les décennies et les disciplines comme celui de bureaucratie et donné forme à des concepts dérivés tels que le pouvoir bureaucratique, l’effet bureaucratique ou encore la bureaucratisation. La bureaucratie désigne ainsi une forme d’organisation dont les objectifs sont avant tout de permettre, par un traitement standardisé, la réalisation des principes fondamentaux des États modernes : des agents « neutres » placés au sein d’une chaîne hiérarchique sont chargés d’appliquer des directives et des règles adoptées dans le cadre démocratique de ces États en assurant le respect de principes fondamentaux : garantie des droits individuels, égalité devant la loi, lutte contre la corruption et les discriminations…

De prime abord, les « bureaucrates » observés par les sociologues sont les fonctionnaires des administrations publiques, cependant les principes de la bureaucratie tendent désormais à s’imposer bien au-delà du secteur public, modifiant les objets de recherche sociologique.

Les économistes, quant à eux, en s’intéressant aux organisations, s’attachent à décrire des modes de coordination entre les agents qui permettent de dépasser une appréhension abstraite du marché. Sans doute, selon les écoles de pensée, les normes et règles de l’action publique sont appréciées différemment. Les uns, les analysant comme des formes bureaucratiques, considèrent qu’elles entravent le libre jeu du marché et l’atteinte d’un équilibre général ou d’un optimum social, les autres qu’elles concourent à l’organisation de ces marchés et, jusqu’à un certain point, au bon fonctionnement de cette institution particulière d’allocation des ressources rares.

Étendu aux autres sphères de la société, le concept renvoie au règne de l’ordre et du règlement dans une organisation qui laisse peu de place à la participation, au libre-arbitre, aux initiatives et aux marges de manœuvres de ses agents. Visant la rationalisation des activités collectives, la bureaucratie se traduit par le développement inéluctable de formes d’organisation technologiques des tâches et des fonctions caractérisées par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle. Les manifestations de la bureaucratie et ses conséquences, sous des formes variables selon les époques, les pays, les options organisationnelles ou les régimes politiques, ont fait l’objet d’analyses tant à l’échelle sociétale qu’à celle d’organisations plus réduites – entreprises ou administrations notamment. On ne prend pas grand risque à affirmer que la tertiarisation des économies a conduit à augmenter l’emprise de structures bureaucratiques du fait, par exemple, de l’externalisation de certaines tâches qui doivent être coordonnées pour aboutir au produit ou au service final. Les formes de bureaucratie ont aussi évolué, en s’appuyant sur les innovations qui engendrent l’apparition d’un ensemble de nouvelles règles et normes, notamment numériques. Il est probable toutefois que tous les secteurs d’activité n’ont pas évolué au même rythme dans ce domaine.

Plusieurs raisons conduisent à s’interroger aujourd’hui plus spécifiquement sur les évolutions des formes d’organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social – entendu comme celui de la protection sociale et de la santé au sens large. On s’efforcera de rendre compte au cours du séminaire de sa grande diversité : actions générales ou ciblées (sur les personnes fragiles ou démunies) ; prestation de services (dans les établissements de soin, médico-sociaux, sociaux…) ou allocations ; actions mises en œuvre dans un cadre public, national, local ou sous contrôle public direct (organismes de sécurité sociale), mais également d’autres organismes de statut privé : institutions de prévoyance, établissements sans but lucratif, mutuelles, associations, voire, par délégation, organismes à but lucratif titulaires de marchés publics. Ces activités sont sensibles aux principes (égalité, juste-droit, transparence et lutte contre la corruption…) qui justifient la bureaucratie, comme le soulignent les débats actuels sur le projet de loi « renforçant la laïcité et les principes républicains »[1] et l’extension des obligations de laïcité aux salariés des organisations exerçant des missions de service public, particulièrement nombreuses dans le secteur sanitaire et social.

Ainsi, le secteur social aujourd’hui, pourrait, à la fois, se trouver dans les premières lignes d’un mouvement ou d’une évolution de la bureaucratisation de la société, d’une transformation de ses formes, creusant un écart profond entre les destinataires des politiques sociales et les finalités de ces dernières.

Le secteur social, plus que d’autres, est-il particulièrement exposé à une bureaucratisation sous une forme ou une autre (rôle des asymétries d’informations, ciblage plus étroit des populations, etc.) ? Il est soumis en effet – pas seulement de façon immédiatement contemporaine – à des pressions particulières. En réponse à la diversification des besoins des usagers, combinée à la maîtrise recherchée des dépenses publiques et à l’affirmation d’un contrôle des demandes d’accompagnement, les politiques sociales semblent multiplier les règles particulières au détriment du droit commun et proposer des dispositifs qui se complexifient. Par exemple, la combinaison de champs spécifiques (l’emploi/le social ; le social/le sanitaire) et de différents niveaux d’intervention (le local, le local déconcentré et le national) pour permettre une action globale et transversale s’accompagne de problèmes de coordination multiples. Au demeurant, le volume de matière législative et règlementaire s’est sensiblement épaissi dans la dernière décennie. En dépit des « économies » en personnel permises par la numérisation et la dématérialisation des dossiers ou des annonces de simplification des procédures, en dépit des vagues successives de décentralisation et d’externalisation des missions ou de la création de nombreuses agences qui auraient pu décharger les administrations de l’État, le nombre des agents publics et privés consacrant leur travail à ces questions sociales semble subir une augmentation inéluctable.

Par ailleurs, depuis une quinzaine d’années, des méthodes managériales plus proches de celles du secteur privé s’introduisent rapidement dans l’ensemble des administrations. Ce mouvement est guidé par le souci d’augmenter la performance et l’efficacité des actions, encadrées par de nombreux « outils d’évaluation », qui peuvent appartenir aussi aux outils de gestion des personnels et de leurs carrières, générant ainsi des questionnements sur l’adéquation entre poursuites d’intérêts privés (maximisation des revenus, poursuite de carrière, etc.) et bien commun. Pour les politiques sociales, dont les « résultats » à court terme et à long terme doivent souvent être appréciés par des évaluations qualitatives complexes, le tournant est particulièrement rude. Les nouvelles modalités de tarification dans le secteur sanitaire et médico-social modifient profondément les relations entre les groupes professionnels à l’intérieur des organisations. De nombreuses fonctions sont sous-traitées, notamment dans le secteur social où le fonctionnement par appels d’offre bouleverse les relations entre des organismes missionnés sur le court terme et leurs publics. De nouvelles règles, fréquemment modifiées ou renforcées, s’appliquent aux marchés et aux achats publics. Le lien avec les administrations commanditaires change de forme. La répartition des responsabilités effectives entre les différents niveaux hiérarchiques peut parfois donner à des agents du « street level » des pouvoirs discrétionnaires inédits et éventuellement paradoxaux du point de vue de leurs missions.

La bureaucratisation est toujours synonyme d’obstacles « paperassiers » et d’allongement des délais de traitement des dossiers, déplaisant pour l’usager. Mais le secteur sanitaire et social nécessite un regard particulier. Un grand nombre de destinataires de ces politiques sont en effet, par définition, fragiles : situations complexes, besoins urgents parfois vitaux, individus déstabilisés par l’abondance de règles, de « pièces justificatives » à fournir et de questionnaires dématérialisés à choix multiples… On observe ainsi des taux très élevés de « non-recours » à certaines prestations. Par ailleurs, aux responsables organisationnels peuvent s’opposer des professionnels particuliers – médecins, travailleurs sociaux, associations –, investis très positivement par le public, qui considèrent leur travail comme entravé par la prescription de certaines règles. Mais il reste de nombreux domaines où l’on peut s’interroger. Dans la même perspective, des structures administratives ont été missionnées pour interpeller les pouvoirs publics/l’administration sur ses propres dérives bureaucratiques (exemple le Défenseur des droits) et concevoir des moyens soit de simplifier les demandes, soit d’apporter des aides à l’usager (simplification administrative, « coffre-fort virtuel », logiciels d’orientation vers des droits méconnus des usagers…) ; mais ces tentatives semblent avoir rarement donné lieu à des actions cohérentes d’ampleur suffisante sur la durée. L’applicabilité de certaines politiques sociales, l’efficience de leur mise en œuvre, prise en tenaille entre le traitement de masse des dossiers et l’approche plus individualisée des situations, peuvent être mises en cause par la bureaucratie.

S’il se confirme qu’effectivement le secteur social fait partie des plus exposés aux risques bureaucratiques, que les effets de ceux-ci peuvent interroger les objectifs mêmes des politiques publiques concernées – non sans engendrer des coûts financiers qui doivent aussi être mesurés –ne conviendrait-il pas de réfléchir aux moyens de prémunir « le social » de ces effets néfastes ? De ce point de vue, observer comment l’urgence, lors de la crise de la Covid-19, a pu faire voler en éclats certaines pratiques bureaucratiques pourrait apporter des éléments de réflexion intéressants.

Chacune des trois séances du séminaire sera consacrée à un volet de ce questionnement d’ensemble.

Première séance (webinaire) le mardi 12 janvier 2021 de 13h30 à 16h30

Observation du secteur sanitaire et social : y a-t-il des facteurs favorables au développement d’une organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social ? 

Cette séance permettra dans un premier temps d’ouvrir la réflexion sur le thème général de ce séminaire en proposant un état des lieux de la bureaucratie sanitaire et social. Comment la bureaucratie s’est-elle imposée dans ces secteurs de l’action publique ? Qu’est-ce qui différencie la bureaucratie sociale de la bureaucratie sanitaire ? Sont-elles des bureaucraties comme les autres ?

Il s’agira ensuite de questionner en particulier la gestion par la règle, imposée par les principes républicains d’égalité de traitement. Cette gestion déshumanisée s’est imposée pour échapper au clientélisme et à l’arbitraire. Cependant, dans les textes fondateurs de la Sécurité sociale, l’administration « bureaucratique » des droits n’était-elle pas compensée/accompagnée par les formes de démocratie sociale organisant la gestion d’ensemble du système ? En quoi, la référence à un principe d’universalité que l’on voit réapparaître à l’heure actuelle comme fil directeur de la simplification administrative et de l’équité (réforme des retraites et de l’indemnisation du chômage, revenu universel d’activité) participe- t-elle à pallier effectivement des formes de bureaucratie inéquitable ?

Tous les usagers sont-ils également affectés par le processus bureaucratique ou bien observe-t-on un gradient social ou générationnel ?

Cette séance introductive sera également l’occasion d’aborder les contours des bureaucraties sanitaire et sociale et ses transformations par l’arrivée de nouveaux acteurs, tels que les mutuelles, les collectivités territoriales, les agences…. (Comment la bureaucratie, mode de gouvernance du service public, s’impose et se transforme-t-elle dans ces organisations de droit privé ? Que font ces nouveaux acteurs au processus décisionnel ?).

Intervenant.e.s

Jean-Marc Weller, LISIS, CNRS / Université Gustave Eiffel, Paris. Intitulé de l’intervention à venir.

Henri Bergeron, Centre de sociologie des organisations, CNRS / Sciences-Po et Patrick Castel, Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris. « Covid 19 : le gouvernement contre les bureaucraties sociales ? »

Christine Daniel, inspectrice générale des affaires sociales, Paris. « Observer la bureaucratie »

Deuxième séance, vendredi 5 février 2020 de 13h30 à 16h30

Transformations des formes d’organisation et d’expression bureaucratique en liaison avec de nouveaux types de management dans le secteur/ nouveaux défis (déconcentration, décentralisation, agencification)

Cette seconde séance propose d’explorer la question des nouvelles formes de management. Il ne s’agit pas ici de revenir sur les travaux concernant le New Public Management, mais davantage de questionner les nouvelles formes d’organisation du travail lorsque celui se numérise (dématérialisation des dossiers), s’externalise (contractualisation de prestataires, marchés publics, recours massifs à des vacataires…), se réalise en distanciel (télétravail)… Quelles en sont les conséquences, par exemple, sur la tarification, ou encore sur le choix des indicateurs de performance ? L’évolution du métier des travailleurs sociaux (avec notamment des objectifs à atteindre) contribue-t-elle à accompagner ces publics et à favoriser leur autonomie ou au contraire, aggrave-t-elle le caractère bureaucratique, parfois perçu comme normatif ou paternaliste, de la prise en charge ? Ces interrogations appellent également des éclairages sur les gains et les coûts, qu’ils soient matériels, immatériels ou financiers.

Une attention spécifique sera portée à l’organisation des street-level bureaucracies tant les transformations de l’action publique ont contribué à leur diversification (Weill, 2014). La délégation de service public à des associations ou à des prestataires et le recours à des travailleurs indépendants amènent des salariés ou des indépendants à opérer tels les street-level bureaucrats décrits par Lipsky. On s’intéressera notamment à leurs conditions de travail, à leurs relations hiérarchiques ou à leurs relations avec les commanditaires.

Intervenant.e.s

Marie Mallet, Centre d’Action Sociale de la Ville de Paris

Gabriel Vommaro, IDAES-UNSAM, Escuela Interdisciplinaria de Altos Estudios Sociales, Buenos Aires, Argentina. La production locale du Welfare des précaires et le fonctionnement de l’État social aujourd’hui

Stéphane Bellini, IAE, Université de Poitiers, Poitiers. A la recherche de marges de manœuvre : l’appropriation des règles bureaucratiques par les acteurs

Troisième séance le mardi 9 mars de 13h30 à 16h30

Usagers des organismes sanitaires et sociaux d’aujourd’hui et situation des personnels. Les politiques publiques sanitaires et sociales mises en œuvre de façon bureaucratique atteignent-elles leurs publics ?

La dernière séance du séminaire mettra la lumière sur les usagers et l’impact de la bureaucratie sanitaire et sociale et de ces transformations sur la mise en œuvre effective des droits, mais également sur leurs expériences en tant qu’usager ou patient. Quelles perceptions les usagers ont-ils des nouveaux processus numériques ? Quels regards portent-ils sur les nouvelles formes de bureaucratie (dématérialisation, raréfaction des guichets ou encore arrivée de nouveaux acteurs) ? Quels sont les effets de ce qu’il est convenu d’appeler la « crise de la confiance » dans les instances publiques et républicaines, crise durablement installée dans le paysages politique national et international, sur la bureaucratie et la bureaucratisation ? Plusieurs signes laissent penser que cette confiance est en effet fragile. Les enquêtes et les travaux par exemple du laboratoire ODENORE montrent que le public identifie et individualise de plus en plus mal le rôle de chacune des « grosses machines » du secteur social. En matière de protection de la santé par exemple, une certaine confusion règne autour des rôles et missions de « l’administration », de « la sécu » ou encore des mutuelles et des assurances complémentaires. La dénonciation de la bureaucratie ne recouvre-t-elle pas aussi une forme de critique de l’offre publique qui résulte de compromis politiques (ceux qui contribuent/ceux qui perçoivent ; responsabilité individuelle/ solidarité collective, etc.) ? La bureaucratisation du secteur social n’entraîne-t-elle pas une crise de confiance du public envers le service public ?  Le « design » des politiques publiques peut-il dans ce cas constituer un recours adapté ?

 

Intervenant.e.s

Philippe Warin, PACTE, Université de Grenoble / Sciences Po Grenoble, Grenoble. Titre de l’intervention à venir.

Héléna Revil, responsable de l’Odenore, Laboratoire de Sciences sociales PACTE, Université Grenoble-Alpes. Titre de l’intervention à venir.

Dr David Morquin, MD – Maladies Infectieuses et Tropicales, PhD – Science de Gestion (Management des Systèmes d’Information), CHU de Montpellier. Titre de l’intervention à venir. 

 

 

Calendrier prévisionnel du dossier de la RFAS pour le numéro 2022-2

Diffusion de l’appel à contribution : avril 2021

Réception des articles :  mardi 2 novembre 2021

Réunion du comité de lecture : mardi 14 décembre 2021

Publication : juin 2022

 

Informations organisationnelles

Du fait de la situation sanitaire, la première séance sera entièrement à distance.

Les séances suivantes, sous réserve de l’évolution de la situation sanitaire, pourraient être proposées en version hybride. Le cas échéant, les rencontres se tiendront dans les locaux du ministère des Solidarités et de la Santé, 10 place des Cinq Martyrs du Lycée Buffon à Paris en salle 4232R (avec une jauge réduite de moitié) et seront retransmises en direct.

Afin de pouvoir assister aux échanges, nous vous remercions de vous inscrire en remplissant ce formulaire.

Le lien de connexion pour chaque séance vous sera communiqué par mail avant le début de la rencontre.

 

[1] Annoncé par le Gouvernement le 5 octobre 2020 et présenté au gouvernement le 7 décembre 2020 sous le titre « projet de loi confortant les principes républicains ».

Stratégies de croissance, emploi et protection sociale

Les mondes de l’économie et de la protection sociale apparaissent trop souvent cloisonnés, notamment en France, que ce soit dans les débats publics ou dans le domaine de la recherche. Le dossier et son avant-propos très complet signé par Bruno Palier et Romain Roussel visent précisément à faire dialoguer des acteurs de l’économique et du social afin que les premiers ne soient plus cantonnés aux seuls objectifs de croissance, de politiques industrielles et d’organisation de la production et que les seconds puissent intégrer davantage de considérations de stratégie économique à leurs réflexions sur les problématiques de redistribution et de solidarité. Il est composé de dix articles répartis en trois sections (cadrage général, cas nationaux et politiques sectorielles) et de sept « points de vue » de chercheurs (Michel Aglietta, Dominique Méda), de représentants de l’administration et de partenaires sociaux. L’ensemble a vocation à donner accès au lecteur français à un corpus de textes, écrits ou traduits spécialement pour ce dossier, appelés à faire référence dans ce débat.

Le dossier est suivi de trois articles « hors thème » sur le devenir de très jeunes enfants placés auprès des services d’aide sociale à l’enfance, sur la délégation de tâches des médecins généralistes vers les infirmiers de leur cabinet ainsi que sur la création de Pôle Emploi.

Emplois et statuts atypiques : quelles protections sociales ?

Compte tenu des évolutions rapides des formes d’emploi ces dernières années, la RFAS désirait mieux connaître dans quelle mesure et selon quelles modalités, en France et dans d’autres pays européens, les personnes occupant un emploi précaire pouvaient être éventuellement discriminées ou en situation d’inégalité au regard des droits sociaux par rapport aux autres salariés. Il s’agissait notamment de questionner et d’analyser l’évolution des systèmes de protection sociale à travers le prisme des mutations actuelles du marché de l’emploi tout en prenant en compte la diversité des formes atypiques d’emploi dans différents contextes nationaux.

Les cinq articles contenus dans ce dossier apportent déjà des éléments de réponse à toutes ces questions.

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Évaluation des politiques publiques sanitaires et sociales

Introduite tardivement en France autour des années 1990, l’évaluation des politiques publiques connaît aujourd’hui un foisonnement d’initiatives qui atteste incontestablement une attention renouvelée. Dans un contexte où la recherche d’efficacité se fait plus forte, la montée des préoccupations d’évaluation est particulièrement significative dans le champ sanitaire et social compte tenu de l’importance des enjeux économiques, sociaux et politiques qui sont de tout temps au cœur des politiques publiques déployées. Sans être un état des lieux, ce numéro entend rendre compte de cette nouvelle réalité par une attention rigoureuse aux perspectives de recherche, débats méthodologiques, réalisations et préoccupations institutionnelles dont elle est l’expression. La richesse des contributions, discussions et débats réunis témoigne tout autant de la diversité des approches et des expériences dans les secteurs sanitaire et social que de l’intérêt de la démarche d’évaluation par delà ses difficultés de mise en œuvre.
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