Sur la genèse de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore)

Par Philippe Warin

Porter le regard sur une expérience professionnelle au moment où elle s’achève, tel est l’objectif de ce témoignage sur les circonstances de la création de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore). Il ne s’agit pas pour moi de livrer ici une sociohistoire du non-recours comme catégorie d’analyse et d’action, simplement de présenter la genèse de cet outil pour la recherche.

 

Cette histoire n’est pas connue car elle renvoie aux circonstances « discrètes » qui ont conduit à la construction de cet observatoire universitaire, lequel a pris part à l’émergence de la question du non-recours en France et un peu au-delà[1]. Dans mon souvenir, quatre de ces circonstances ont compté : une mise en garde, un désaccord, puis un constat suivi d’un coup de chance.

 

Une mise en garde

 

Le début de l’histoire remonte à ma participation au séminaire de recherche sur « La relation de service dans le secteur public » organisé de mars 1989 à janvier 1991 par l’ancien Plan Urbain et la RATP. Les sept séances du séminaire mettaient en discussion les travaux engagés alors à la RATP, EDF, la police, la SNCF ou à la Poste pour contribuer à la réflexion sur la modernisation des services publics par une meilleure connaissance des relations ordinaires entre agents et usagers. Assister aux échanges qui réunissaient des acteurs et des chercheurs français et étrangers tombait à pic. Préparant une thèse sur la place des usagers dans l’évaluation des politiques, je pouvais me nourrir de débats scientifiques sur les apports comparés des approches interactionnistes et ethno-méthodologiques.

 

Des chercheurs confirmés, comme Dominique Monjardet, connu pour son analyse de l’intérieur du travail des policiers et des rouages de l’institution, nous éclairaient. Il apparaissait que les approches compréhensives au plus près des acteurs permettaient de questionner directement les organisations et les politiques. Ces discussions méthodologiques à intervalles réguliers m’ont aidé à faire des choix. En considérant les relations de service comme un espace de négociation des règles dans la mise en œuvre des politiques publiques, il devenait possible de justifier l’étude de ces relations comme espace d’expression d’une citoyenneté (Warin, 1993).

 

Le souvenir de ce séminaire c’est aussi la mise en garde que j’ai reçue en aparté de son animateur scientifique principal, Isaac Joseph. J’avais été invité lors de la première séance du séminaire à participer à la table ronde qui suivait les propos institutionnels et scientifiques introductifs. Le débat réunissait autour d’Isaac Joseph, des représentants de la direction de La Poste, des universitaires, mais aussi Pierre Strobel, alors chef de la Mission Recherche au ministère des Affaires sociales et de la Santé, et André Bruston, Secrétaire permanent du Plan Urbain. On m’avait demandé de présenter ma recherche doctorale en cours, fondée sur l’étude de relations de service. J’avais accepté sans trop me demander où je mettais les pieds. Le fait que le terrain soit des organismes HLM intéressait le Plan Urbain. A joué probablement aussi le fait que j’étais alors accueilli et financé comme doctorant par le laboratoire CEOPS (Conception de méthodes d’évaluation pour les organisations et les politiques publiques) récemment installé par le ministère de l’Équipement et du Logement et par celui de la Recherche au sein de l’École nationale des travaux publics de l’État.

 

La table ronde avait pour objectif d’entendre des points de vue diversement situés (avec le souci, devenu une antienne, d’écouter aussi « la jeune recherche »). Il s’agissait de réagir aux propos introductifs d’Isaac Joseph sur l’intérêt de recourir aux approches interactionnistes pour comprendre au mieux le travail des agents prestataires. La modernisation des administrations et des services publics – l’un des grands chantiers de Michel Rocard alors Premier ministre – se voulait ascendante et participative. Suite aux premières interventions, Pierre Strobel (« artisan d’une recherche éclairée sur elle-même et sur ce qui est attendu d’elle pour contribuer au progrès social » – Commaille, 2007, p. 5) indiqua que le séminaire devait concilier une approche des tensions de la relation de service et une réflexion sur les principes du secteur public et leur logique. Il appelait à nourrir les questionnements de la science administrative, sinon de la sociologie de l’État, par l’approche compréhensive des relations de service. Certainement soucieux de ne pas subordonner la sociologie naissante (en France) des relations de service à d’autres questionnements, Isaac Joseph répondit en expliquant que l’ambition de la microsociologie, au cœur de ce séminaire, était ni plus ni moins d’analyser le savoir-faire de l’interaction dont dispose un agent prestataire. C’était la feuille de route qu’il fixait en tant qu’animateur scientifique, professeur de sociologie et fin connaisseur de l’œuvre d’Erving Goffman (Céfaï, Saturno, 2007).Isaac Joseph délimitait ainsi les attentes du séminaire pour assurer l’espace nécessaire au développement d’un nouveau champ de recherche.

 

La parole me fut ensuite donnée. Mes propos n’étaient pas vraiment en osmose : « […] Il n’est pas si sûr que nous soyons autant d’accord sur l’objet ‘relation de service’ que l’on nous propose à partir d’une problématique de l’énonciation inspirée de Goffman. […] J’ai peur que ne soient évacués trop vite les conflits et notamment les conflits de représentations. À partir d’autres méthodes on pourrait analyser les relations entre agents et usagers comme autant de lieux de négociation entre systèmes d’intérêts. […]. Ce serait tout l’intérêt d’une approche de la relation de service pour une analyse des politiques publiques par le bas, ‘par les usagers’ »[2]. En relisant les actes de cette séance, il n’y a pas de doute sur ce qui avait motivé la colère froide d’Isaac Joseph. Il ne souhaitait pas que la sociologie des relations de service participe à la recomposition alors en cours de l’analyse des politiques publiques (Muller, Leca, Majone, Thoenig, Duran, 1996). Au moment de la pause, il me le fit comprendre vertement.

 

Au lieu de me laisser abattu, cet épisode au contraire renforça ma conviction que les relations de service ne sont pas qu’une question de savoirs pratiques – qui plus est des seuls agents prestataires –, mais qu’elles sont aussi un rapport social engageant des représentations. Celles-ci amènent agents et usagers à s’affronter et surtout à se confronter aux procédures administratives voire au contenu des politiques. Cet épisode constitue la première étape dans le cheminement vers la question du non-recours et la construction de l’Observatoire.

 

Un désaccord

 

Mon programme de recherche présenté en 1992 au concours du CNRS fut sans tarder mis en œuvre. Il proposait de développer une sociologie politique des interactions avec les usagers considérés davantage comme des citoyens que comme des consommateurs. Le triptyque usager/citoyen/consommateur était largement discuté à l’époque (Chauvière, Godbout, 1992). Pour éviter de stationner dans la valorisation de la thèse, un renouvellement des terrains de recherche était souhaitable. J’entrepris de courtes recherches sur l’instruction des demandes isolées de permis de construire et les conflits avec des usagers de la route ou des riverains de petits aménagements urbains. Ce choix était calculé. J’y voyais l’opportunité de répondre à des appels à projets plutôt faciles. Les recours contre les services de l’État comme les contestations de projets d’infrastructures étaient alors des sujets importants de préoccupation pour le ministère de l’Équipement et pour le Conseil général des ponts et chaussées. Encore affilié au CEOPS, je devais en effet répondre à des appels à projets pour contribuer aux activités du laboratoire et m’inscrire au mieux dans les attentes du ministère de tutelle. Il ne fallait donc pas non plus rater la nouvelle phase qui se présentait, celle du premier programme de recherche en sciences sociales du Conseil général des ponts et chaussées lancé en 1990 sur « L’administration de l’Équipement et ses usagers ». En répondant à l’un des appels à projets annuels, je pus contribuer à partir de ces terrains de recherche à la réflexion très active à l’époque sur la production de l’assentiment dans l’action publique.

 

Alors que le programme était en cours, son responsable me proposa, par l’intermédiaire du directeur de CEOPS, de participer à son pilotage. Ayant accepté d’assumer le secrétariat, entre 1993 et 1995 je me rendis régulièrement au Conseil général des ponts et chaussées pour travailler avec l’inspecteur général Claude Quin lequel, entre autres fonctions, avait présidé le conseil d’administration de la RATP de 1981 à 1986. Je le retrouvai à chaque fois avec deux de ses amis chercheurs : Monique et Raymond Fichelet l’accompagnaient en effet dans la direction du programme. Les séances de travail étaient sérieuses, à l’image du lieu. Le programme mené à bon port produisit son ouvrage (Quin, 1995).

 

L’expérience avait été enrichissante, mais pour moi quelque chose clochait. Pour Claude Quin et le couple Fichelet, la cible était les usagers qui donnaient de la voix, pas ceux qui se taisaient. L’idée que le silence ne vaut pas approbation était hors-jeu. Ce programme, comme celui du Plan Urbain auparavant, passait sous silence « le silence de ceux qui sont trop désespérés pour exprimer ne serait-ce que des sentiments d’indignation, trop impuissants pour formuler leurs propres intérêts, fût-ce à eux-mêmes. »[3]. Je m’étonnais de ce choix, sachant l’ancrage à gauche de chacun d’eux (tous les trois étaient proches du Parti communiste, Claude Quin avait même été conseiller municipal PCF de Paris de 1977 à 1981). En tant que chercheur surtout, j’étais en désaccord. Pourquoi ne pas saisir ensemble les trois concepts particulièrement utiles pour l’analyse des services publics proposés par l’économiste Albert O. Hirschman (alors traduit en France et discuté aujourd’hui encore – Ferraton, Frobert, 2017) : la parole, mais aussi le loyalisme et la défection ?[4] Considérant que ce n’est pas parce que l’on se veut plus démocrate (plus de concertation, de participation, de délibération, d’évaluation, etc.) que l’on désire réellement plus de démocratie si l’on ne tient pas compte de ceux qui se taisent ou même qui se retirent, une autre certitude me tenaillait : l’analyse sociopolitique du rapport des citoyens aux administrations et services publics devait aussi s’intéresser à ces figures des « non-usagers ». Une nouvelle recherche de terrain allait déboucher sur le besoin de construire un dispositif de recherche dédié à la question du non-recours.

 

Un constat

 

Un travail sur « Les performances de justice. Exigences d’usagers et réponses des administrations » avait été rendu en décembre 1999 à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). A partir de plusieurs matériaux d’enquêtes menées auprès de services territorialisés de l’État et de délégués départementaux du Médiateur de la République, j’avais repris la question des relations de service pour montrer que la compréhension des rapports des usagers à l’offre publique ne se limite pas, loin s’en faut, aux savoir-faire de l’interaction. J’expliquais que des représentations et des valeurs entrent en ligne de compte et pèsent sur les résultats, en particulier lorsque agents et usagers se débrouillent avec les règles pour agir ou bien pour être traités en équité.

 

La conduite de cette recherche bénéficia d’échanges réguliers avec Isabelle Orgogozo, la responsable du Comité des études et de la prospective de la DGAFP. À chaque visite, j’étais conforté dans l’idée que l’étude des rapports des usagers à l’offre publique permet une analyse critique de l’action administrative, voire des politiques publiques.

 

Dans l’ouvrage qui suivit cette recherche, la question du non-recours fut explicitement introduite (Warin, 2002). J’expliquais que les usagers qui se taisent n’échappent pas aux agents de terrain. Ceux-ci essaient d’agir autant qu’ils le peuvent pour répondre aux demandes et éviter in fine le retrait des usagers. L’ouvrage s’appuyait aussi sur diverses lectures signalant que des usagers de l’école, de l’hôpital et d’autres services publics ne demandent plus rien[5]. Plus que jamais il me semblait que l’étude de la contestation ne pouvait pas prendre le pas sur l’analyse de la défection. Toutefois, les personnes à étudier ne sont pas seulement celles qui se taisent, mais aussi celles qui ne se présentent pas ou plus. Les comportements de repli me paraissaient donc tout autant préoccupants, sinon plus, que les comportements de contestation. Ils constituaient une porte d’entrée principale pour analyser le rapport critique des citoyens à l’offre publique, comme pour comprendre les difficultés des agents prestataires. Découvrant de surcroît une publication de la Caisse nationale des allocations familiales présentant le phénomène encore largement méconnu du non-recours[6], j’allais en faire explicitement l’objet d’une nouvelle recherche.

 

Isabelle Orgogozo m’avait prévenu de la préparation d’un nouveau programme, « Réformer l’État, nouveaux enjeux, nouveaux défis ». Je me souviens lui avoir dit que, quitte à parler de défis, ce pouvait être le moment – à mon humble avis – de se préoccuper du phénomène du non-recours. J’ajoutai de façon certainement un peu excessive que tous les programmes de recherche concernant les relations avec les usagers entretenaient l’illusion de (faire) croire que les destinataires sont nécessairement présents car captifs des administrations et des services publics. Un projet de recherche fut par conséquent déposé en mai 2000 en réponse à l’appel à projets de la DGAFP.

 

Son descriptif expliquait la raison d’une recherche sur le non-recours : « Un des paris majeurs de la réforme de l’État est de réaffirmer le rôle et la place des services publics dans la lutte contre l’exclusion. […] Cela étant, les retours d’expérience indiquent les limites de ces efforts, ce que confirment par ailleurs quelques travaux de recherche. […] En même temps, un autre phénomène tout aussi préoccupant tend peu à peu à être distingué, c’est celui du non-recours. […] Ce phénomène concerne des personnes qui ne s’adressent pas ou plus aux services publics pour satisfaire leurs demandes et qui, de ce fait, ne perçoivent pas tout ou partie des prestations, des services ou des droits auxquels elles peuvent prétendre. En un mot, il s’agit là du problème des “ non-usagers ” ».

 

Le projet accepté, une recherche collective aborda quatre domaines : Police-Justice, Éducation, Santé, Lutte contre la pauvreté. Les enquêtes permirent de produire le rapport « Le non-recours aux services de l’État. Mesure et analyse d’un phénomène méconnu ». Avant de le finaliser, Isabelle Orgogozo m’invita à venir présenter les premiers résultats au Directeur général de l’administration et de la fonction publique, Gilbert Santel. C’était au printemps 2001, peu de temps avant qu’il ne quitte ses fonctions.

 

Je ne me souviens plus de toute la discussion, mais très bien d’une chose. J’ai pris soin de dire à Gilbert Santel que tous les acteurs que nous avions rencontrés dans les différentes administrations nous avaient parlé du non-recours comme d’un problème pour eux, mais qu’aucun n’avait été en mesure de nous apporter le moindre élément de mesure. Et d’ajouter que pour relever les défis de l’administration de demain, il serait peut-être prioritaire de mesurer et documenter le phénomène du non-recours dont la présente recherche pressentait l’ampleur des dégâts. Je venais d’exprimer lors de cette entrevue le constat qui donnera lieu au projet d’observatoire du non-recours.

 

Un coup de chance

 

Le fait que la question du non-recours préoccupe les acteurs des politiques mais qu’ils la méconnaissent fut suffisant pour décider d’en faire l’objet d’étude principal de la suite de mon programme de recherche pour le CNRS. Dans cet objectif, un changement de braquet s’imposait. Il fallait construire un dispositif ad hoc pour documenter le phénomène dans la durée. Réaliser des enquêtes auprès d’acteurs n’était plus suffisant, élaborer et mener des enquêtes avec des acteurs s’imposait. Si ceux-ci étaient partants, ils ne pourraient qu’être intéressés par une recherche les associant. Le principe de l’accord n’aurait rien de particulier, je demanderais simplement aux acteurs de m’aider à construire des données dont ils auraient l’usufruit, selon les modalités d’une recherche collaborative qui garantit à chaque partenaire le meilleur retour sur investissement. L’idée générale d’un observatoire du non-recours venait d’apparaître, les conditions pour qu’elle germe apparurent rapidement. Ce fut un coup de chance.

 

La recherche sur le non-recours tout juste rendue à la DGAFP, je saisis l’occasion d’un appel à projets lancé par un tout jeune acteur, France Qualité Publique (FQP). Créé avec le statut d’association en septembre 2001, FQP se présentait comme un réseau partenarial de promotion de bonnes pratiques, d’évaluation des services rendus, de débats et de propositions sur la qualité des services publics rassemblant des associations d’usagers, d’élus, d’agents et des organismes publics. Par cet appel à projets, FQP entendait se faire connaître en incitant à la création sur les territoires d’observatoires de la qualité des services publics. Aussi, ai-je préparé une réponse à partir de l’idée qu’il ne peut y avoir de qualité publique sans action contre le non-recours aux administrations et services publics[7]. Le projet de création d’un « Observatoire départemental du non-recours aux services publics dans le département de l’Isère »[8] sera lauréat 2002 de France Qualité Publique.

 

Une séance officielle dans les locaux de l’ancienne DATAR se déroula le 26 juin 2002 en présence de Jean-Paul Delevoye qui venait d’entrer au gouvernement le mois précédent comme ministre de la Fonction publique, et d’Henri Plagnol, secrétaire d’État à la Réforme de l’État. Le président de FQP, Jean Kaspar, m’invita à présenter en quelques mots le projet d’observatoire du non-recours. De chaleureuses poignées de mains et un beau certificat complétèrent mon bonheur du jour. L’animateur de FQP m’avait prévenu : il n’y a pas de financements, mais il y a des réseaux.

 

Recevoir un label ne faisait cependant pas « nos affaires ». Il fallait aussi des ressources financières. Catherine Chauveaud était directement concernée. En reconversion professionnelle, elle correspondait au type d’associé que je recherchais pour fonder ce projet, qui nécessitait des liens étroits avec des acteurs locaux. Sociologue de formation, elle apportait vingt ans de travail de terrain en proximité avec des élus, des services et des populations, la richesse de son expérience professionnelle dans une importante association d’aide aux travailleurs migrants et à leurs familles. Le CNRS me rémunérait, mais il fallait des financements pour mon associée.

 

Les moyens arriveront d’abord de la Ville de Grenoble, comme l’annonçait l’annexe du projet présenté à FQP. Grâce à des contacts avec l’adjointe chargée de la Santé publique, de l’Hygiène, de la Salubrité et de la Prévention des nuisances, la Ville s’engageait comme partenaire dans le projet d’observatoire. L’élue nous demandait en échange d’étudier les données sociales et médicales du service de médecine scolaire. Une proposition viendra également de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour travailler sur la constitution d’indicateurs de suivi des abandons de demandes. M’étant occupé du volet « Lutte contre les exclusions » de la recherche sur le non-recours pour la DGAFP, j’avais eu des entretiens avec les directions et services des CAF de Grenoble et de Vienne. Particulièrement intéressé, le sous-directeur aux études m’avait encouragé à rencontrer Julien Damon, qui dirigeait alors le Département de la recherche, de la prospective et de l’évaluation de la CNAF. Dès notre première rencontre début 2002, Julien Damon manifesta son intérêt pour la question du non-recours (lui-même la rencontrait à l’époque dans ses travaux sur le sans-abrisme) et l’idée d’un observatoire. Parallèlement, les contacts établis avec les services de l’État en Isère à l’occasion de la recherche pour la DGAFP sur « Les performances de justice », et en particulier les relations avec le Préfet Alain de Rondepierre (en poste dans le département jusqu’en mai 2003), nous ont permis d’obtenir le soutien financer du « Fonds de réforme de l’État territorial ».

 

Les premières études furent lancées toutes de front. Le projet présenté à France Qualité Publique était programmé pour une durée de 30 mois, il ne fallait pas traîner en route. Dans son courrier du 3 juin 2002 annonçant l’attribution du Label FQP, Jean Kaspar avait conditionné son maintien « bien sûr à l’avancement du projet et en particulier au bon fonctionnement de l’indispensable comité de pilotage, afin que l’Odenore trouve l’assise et les financements nécessaires »[9]. Le 17 mars 2003, une réunion des partenaires se tint à Grenoble pour mettre en place le comité de pilotage. Elle fut introduite et conduite par le directeur de la Maison des Sciences de l’Homme Alpes du CNRS qui avait accepté d’accueillir l’Odenore au titre des « projets émergents ». L’Observatoire était mis sur les rails. Les quelques mois du projet se prolongent aujourd’hui encore.

_______

 

À partir de souvenirs personnels, ce court récit présente les circonstances qui ont conduit à créer l’Observatoire des non-recours aux droits et services. En si peu de lignes, il ne pouvait être question de tenter une histoire scientifique de l’émergence et du développement du non-recours comme catégorie d’analyse et d’action.

 

En revanche, ce témoignage permet de lever le voile sur les circonstances qui ont conduit à créer cet observatoire universitaire. Il apporte ainsi une modeste contribution à une sociohistoire de l’émergence de la catégorie de non-recours que d’aucuns voudraient poursuivre[10]. Outre ce possible intérêt, il veut montrer – d’une façon qui paraîtra peut-être anecdotique (Renard, 2011) – que le métier de sociologue consiste aussi à produire les outils nécessaires à la construction de l’objet d’étude. Au-delà des modalités d’intervention (recherche-action, étude, évaluation, conseil, etc.), les outils sont les dispositifs de travail qui, en devenant pérennes, servent de tuteurs à la recherche qu’ils rendent possible. Pour cette raison, ils sont au cœur de l’expérience professionnelle.

 

En se limitant aux circonstances qui ont conduit à la création d’un dispositif de recherche, ce récit indique que la construction de l’outil dépend d’attitudes et de stratégies, sinon de simples tactiques, qui peuvent agir tôt dans une carrière de chercheur, même en amont d’un éventuel recrutement. Cependant, les circonstances que l’on saisit et force parfois sont actives parce qu’on les oriente dans le sens qui paraît nécessaire pour produire la recherche que l’on souhaite. Avec le recul, je dirai donc que le métier c’est aussi et probablement avant tout savoir trouver ce sens et le conserver dans la durée. Dans ce cas, la curiosité et la réaction (on pourrait parler d’indignation) propres à chacun sont certainement essentielles.

 

Ce sont peut-être les marques de « l’artisan chercheur », que certains disent sur le déclin (Monin, 2017). L’évolution rapide des techniques d’investigation et du traitement des données, la spécialisation très pointue et la co-écriture internationale, etc., pourraient en effet amoindrir sinon dissoudre « l’intériorité » propre au travail de recherche, qui peut être saisie par la manière dont la curiosité et la réaction, comme d’autres expériences internes privées (Bouveresse, 1976), entrent dans les jeux de langage publics qui sont aussi ceux de la recherche. En tout cas, la curiosité comme la réaction sont les ressorts de la recherche comme engagement (Neveu, 2003). Elles doivent cependant être contenues pour que le monde de la connaissance et celui de l’action (politique) ne se confondent pas.

 

Une sociohistoire du non-recours pourra ainsi montrer comment l’Odenore a contribué à construire distinctement une catégorie d’analyse et une catégorie d’action. Elle aura alors à vérifier comment la césure a été assumée (et les expériences privées contrôlées) pour des raisons déontologiques (éviter le prophétisme : ne pas parler du non-recours comme problème inquiétant, mais comme phénomène constaté – Warin, 2020) ou épistémiques (éviter la simplification des énoncés : assumer devant la demande d’explications simples et efficaces, les dimensions complexes et critiques du phénomène – Warin, 2014).

 

Références bibliographiques

 

Jacques Bouveresse, Le mythe de l’intériorité. Expérience, signification et langage privé chez Wittgenstein, Paris, Editions de Minuit, 1987 [1976].

Daniel Céfaï et Carole Saturno, Itinéraires d’un pragmatiste. Autour d’Isaac Joseph, Paris, Economica, 2007.

Michel Chauvière et Jacques Godbout, Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, 1992.

Jacques Commaille, « Pierre Strobel », Revue française des affaires sociales, 2007, 1, 3-5.

Nina Eliasoph, L’évitement du politique : Comment les Américains produisent l’apathie dans la vie quotidienne, Economica, 2010.

Cyrille Ferraton et Ludovic Frobert, Introduction à Albert O. Hirschman, Paris, La Découverte, 2017.

Philippe Monin, « La Grande Transformation du Métier de Chercheur », Revue Internationale PME, 2017, 30(3-4), 7-15.

Pierre Muller, Jean Leca, Giandomenico Majone, Jean-Claude Thoenig et Patrice Duran, « Enjeux, controverses et tendances de l’analyse des politiques publiques », Revue française de science politique, 1996, 46(1), 96-133.

Erik Neveu, « Recherche et engagement : actualité d’une discussion », Questions de communication, 2003, 3, 109-120.

Claude Quin, L’administration de l’Equipement et ses usagers, Paris, La Documentation française, 1995.

Jean-Bruno Renard, « De l’intérêt des anecdotes », Sociétés, 2011, 114, 33-40.

Philippe Warin, « Les relations de service comme régulations », Revue française de sociologie, 1993, 34(1), 69-95.

Philippe Warin, Les dépanneurs de justice. Les « petits fonctionnaires » entre qualité et équité, Paris, LGDJ, 2002.

Philippe Warin, « Une recherche scientifique dans le problems solving : un retour d’expérience », Politiques et Management Public, 2014, 31(1), 113-122.

Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales, Fontaine, Presses Universitaires de Grenoble, 2016.

Philippe Warin, Petite introduction à la question du non-recours, Montrouge, ESF Editeur, 2020.

 

 

[1] C’est ce qu’indique par exemple, le rapport de conjoncture 2014 de la section « Politique, pouvoir, organisation » du comité national du CNRS, mais aussi des rapports et documents officiels (par exemple: Lucie Gonzalez et Emmanuelle Nauze-Fichet, 2020, « Le non-recours aux prestations sociales – Mise en perspective et données disponibles », Les Dossiers de la DREES, n°57, DREES, juin. 

[2]  Actes du séminaire (1989-1991) « La relation de service dans le secteur public », tome 1, pp. 19-21.

[3] La formule est de Nina Eliasoph (2010, p. 277), dont je découvrirai plus tard l’ouvrage issu d’une thèse parue aux États-Unis en 1998.

[4] Le modèle d’analyse d’Albert Hirschman sera mis à contribution dans l’explication de la dimension politique du non-recours par non-demande intentionnelle (Warin, 2016).

[5] L’ouvrage cite notamment : Adolphe Steg, L’urgence à l’hôpital, Rapport du Conseil économique et social, Journal officiel de la République française, 1989 ; Jean-Louis Derouet (dir.), L’école dans plusieurs mondes, Bruxelles, De Boeck, 1989 ; Yves Dutercq, Politiques éducatives et évaluation. Querelles de territoires, Paris, Presses Universitaires de France, 2000 ; …

[6] Recherches et Prévisions, « Accès aux droits. Non-recours aux prestations. Complexité », 1996, n° 43.

[7] Archives Odenore : Carton 1 – France Qualité Publique 2002.

[8] L’acronyme Odenore fut décidé à ce moment-là. L’intitulé actuel, « Observatoire des non-recours aux droits et services », sera utilisé pour la première fois dans le rapport d’activité remis le 1er novembre 2005 à France Qualité Publique. Archives Odenore : Carton 9 – Dossier FQP.

[9] Archives Odenore : Carton 9 – Dossier FQP.

[10] Clément Le Reste, « Du non-accès au non-recours : sociohistoire française d’une catégorie d’action publique (1970-2016) », thèse en préparation, Sciences-Po Lyon.

Séminaire « Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique
Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

Webinaire en trois séances

les  mardi 12 janvier, vendredi 5 février et mardi 9 mars

Participation libre sur inscription via ce lien

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Séminaire

« Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique

Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

 

Webinaire en trois séances

les

mardi 12 janvier, vendredi 5 février et mardi 9 mars

Participation libre sur inscription via ce lien

 

La Revue française des affaires sociales (RFAS) organise un séminaire scientifique sur les bureaucraties sociales afin de faire le point sur l’état actuel des connaissances et préparer un dossier sur cette thématique. Celle-ci avait déjà été abordée dans la RFAS, sous l’angle de l’administration sanitaire et sociale (2011-4). Depuis, de nombreuses (r)évolutions ont été introduites, voire imposées, tant d’un point de vue technique qu’organisationnel, nous amenant à questionner la réalité contemporaine des bureaucraties sociales.

En sociologie des organisations, peu de concepts ont traversé les décennies et les disciplines comme celui de bureaucratie et donné forme à des concepts dérivés tels que le pouvoir bureaucratique, l’effet bureaucratique ou encore la bureaucratisation. La bureaucratie désigne ainsi une forme d’organisation dont les objectifs sont avant tout de permettre, par un traitement standardisé, la réalisation des principes fondamentaux des États modernes : des agents « neutres » placés au sein d’une chaîne hiérarchique sont chargés d’appliquer des directives et des règles adoptées dans le cadre démocratique de ces États en assurant le respect de principes fondamentaux : garantie des droits individuels, égalité devant la loi, lutte contre la corruption et les discriminations…

De prime abord, les « bureaucrates » observés par les sociologues sont les fonctionnaires des administrations publiques, cependant les principes de la bureaucratie tendent désormais à s’imposer bien au-delà du secteur public, modifiant les objets de recherche sociologique.

Les économistes, quant à eux, en s’intéressant aux organisations, s’attachent à décrire des modes de coordination entre les agents qui permettent de dépasser une appréhension abstraite du marché. Sans doute, selon les écoles de pensée, les normes et règles de l’action publique sont appréciées différemment. Les uns, les analysant comme des formes bureaucratiques, considèrent qu’elles entravent le libre jeu du marché et l’atteinte d’un équilibre général ou d’un optimum social, les autres qu’elles concourent à l’organisation de ces marchés et, jusqu’à un certain point, au bon fonctionnement de cette institution particulière d’allocation des ressources rares.

Étendu aux autres sphères de la société, le concept renvoie au règne de l’ordre et du règlement dans une organisation qui laisse peu de place à la participation, au libre-arbitre, aux initiatives et aux marges de manœuvres de ses agents. Visant la rationalisation des activités collectives, la bureaucratie se traduit par le développement inéluctable de formes d’organisation technologiques des tâches et des fonctions caractérisées par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle. Les manifestations de la bureaucratie et ses conséquences, sous des formes variables selon les époques, les pays, les options organisationnelles ou les régimes politiques, ont fait l’objet d’analyses tant à l’échelle sociétale qu’à celle d’organisations plus réduites – entreprises ou administrations notamment. On ne prend pas grand risque à affirmer que la tertiarisation des économies a conduit à augmenter l’emprise de structures bureaucratiques du fait, par exemple, de l’externalisation de certaines tâches qui doivent être coordonnées pour aboutir au produit ou au service final. Les formes de bureaucratie ont aussi évolué, en s’appuyant sur les innovations qui engendrent l’apparition d’un ensemble de nouvelles règles et normes, notamment numériques. Il est probable toutefois que tous les secteurs d’activité n’ont pas évolué au même rythme dans ce domaine.

Plusieurs raisons conduisent à s’interroger aujourd’hui plus spécifiquement sur les évolutions des formes d’organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social – entendu comme celui de la protection sociale et de la santé au sens large. On s’efforcera de rendre compte au cours du séminaire de sa grande diversité : actions générales ou ciblées (sur les personnes fragiles ou démunies) ; prestation de services (dans les établissements de soin, médico-sociaux, sociaux…) ou allocations ; actions mises en œuvre dans un cadre public, national, local ou sous contrôle public direct (organismes de sécurité sociale), mais également d’autres organismes de statut privé : institutions de prévoyance, établissements sans but lucratif, mutuelles, associations, voire, par délégation, organismes à but lucratif titulaires de marchés publics. Ces activités sont sensibles aux principes (égalité, juste-droit, transparence et lutte contre la corruption…) qui justifient la bureaucratie, comme le soulignent les débats actuels sur le projet de loi « renforçant la laïcité et les principes républicains »[1] et l’extension des obligations de laïcité aux salariés des organisations exerçant des missions de service public, particulièrement nombreuses dans le secteur sanitaire et social.

Ainsi, le secteur social aujourd’hui, pourrait, à la fois, se trouver dans les premières lignes d’un mouvement ou d’une évolution de la bureaucratisation de la société, d’une transformation de ses formes, creusant un écart profond entre les destinataires des politiques sociales et les finalités de ces dernières.

Le secteur social, plus que d’autres, est-il particulièrement exposé à une bureaucratisation sous une forme ou une autre (rôle des asymétries d’informations, ciblage plus étroit des populations, etc.) ? Il est soumis en effet – pas seulement de façon immédiatement contemporaine – à des pressions particulières. En réponse à la diversification des besoins des usagers, combinée à la maîtrise recherchée des dépenses publiques et à l’affirmation d’un contrôle des demandes d’accompagnement, les politiques sociales semblent multiplier les règles particulières au détriment du droit commun et proposer des dispositifs qui se complexifient. Par exemple, la combinaison de champs spécifiques (l’emploi/le social ; le social/le sanitaire) et de différents niveaux d’intervention (le local, le local déconcentré et le national) pour permettre une action globale et transversale s’accompagne de problèmes de coordination multiples. Au demeurant, le volume de matière législative et règlementaire s’est sensiblement épaissi dans la dernière décennie. En dépit des « économies » en personnel permises par la numérisation et la dématérialisation des dossiers ou des annonces de simplification des procédures, en dépit des vagues successives de décentralisation et d’externalisation des missions ou de la création de nombreuses agences qui auraient pu décharger les administrations de l’État, le nombre des agents publics et privés consacrant leur travail à ces questions sociales semble subir une augmentation inéluctable.

Par ailleurs, depuis une quinzaine d’années, des méthodes managériales plus proches de celles du secteur privé s’introduisent rapidement dans l’ensemble des administrations. Ce mouvement est guidé par le souci d’augmenter la performance et l’efficacité des actions, encadrées par de nombreux « outils d’évaluation », qui peuvent appartenir aussi aux outils de gestion des personnels et de leurs carrières, générant ainsi des questionnements sur l’adéquation entre poursuites d’intérêts privés (maximisation des revenus, poursuite de carrière, etc.) et bien commun. Pour les politiques sociales, dont les « résultats » à court terme et à long terme doivent souvent être appréciés par des évaluations qualitatives complexes, le tournant est particulièrement rude. Les nouvelles modalités de tarification dans le secteur sanitaire et médico-social modifient profondément les relations entre les groupes professionnels à l’intérieur des organisations. De nombreuses fonctions sont sous-traitées, notamment dans le secteur social où le fonctionnement par appels d’offre bouleverse les relations entre des organismes missionnés sur le court terme et leurs publics. De nouvelles règles, fréquemment modifiées ou renforcées, s’appliquent aux marchés et aux achats publics. Le lien avec les administrations commanditaires change de forme. La répartition des responsabilités effectives entre les différents niveaux hiérarchiques peut parfois donner à des agents du « street level » des pouvoirs discrétionnaires inédits et éventuellement paradoxaux du point de vue de leurs missions.

La bureaucratisation est toujours synonyme d’obstacles « paperassiers » et d’allongement des délais de traitement des dossiers, déplaisant pour l’usager. Mais le secteur sanitaire et social nécessite un regard particulier. Un grand nombre de destinataires de ces politiques sont en effet, par définition, fragiles : situations complexes, besoins urgents parfois vitaux, individus déstabilisés par l’abondance de règles, de « pièces justificatives » à fournir et de questionnaires dématérialisés à choix multiples… On observe ainsi des taux très élevés de « non-recours » à certaines prestations. Par ailleurs, aux responsables organisationnels peuvent s’opposer des professionnels particuliers – médecins, travailleurs sociaux, associations –, investis très positivement par le public, qui considèrent leur travail comme entravé par la prescription de certaines règles. Mais il reste de nombreux domaines où l’on peut s’interroger. Dans la même perspective, des structures administratives ont été missionnées pour interpeller les pouvoirs publics/l’administration sur ses propres dérives bureaucratiques (exemple le Défenseur des droits) et concevoir des moyens soit de simplifier les demandes, soit d’apporter des aides à l’usager (simplification administrative, « coffre-fort virtuel », logiciels d’orientation vers des droits méconnus des usagers…) ; mais ces tentatives semblent avoir rarement donné lieu à des actions cohérentes d’ampleur suffisante sur la durée. L’applicabilité de certaines politiques sociales, l’efficience de leur mise en œuvre, prise en tenaille entre le traitement de masse des dossiers et l’approche plus individualisée des situations, peuvent être mises en cause par la bureaucratie.

S’il se confirme qu’effectivement le secteur social fait partie des plus exposés aux risques bureaucratiques, que les effets de ceux-ci peuvent interroger les objectifs mêmes des politiques publiques concernées – non sans engendrer des coûts financiers qui doivent aussi être mesurés –ne conviendrait-il pas de réfléchir aux moyens de prémunir « le social » de ces effets néfastes ? De ce point de vue, observer comment l’urgence, lors de la crise de la Covid-19, a pu faire voler en éclats certaines pratiques bureaucratiques pourrait apporter des éléments de réflexion intéressants.

Chacune des trois séances du séminaire sera consacrée à un volet de ce questionnement d’ensemble.

Première séance (webinaire) le mardi 12 janvier 2021 de 13h30 à 16h30

Observation du secteur sanitaire et social : y a-t-il des facteurs favorables au développement d’une organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social ? 

Cette séance permettra dans un premier temps d’ouvrir la réflexion sur le thème général de ce séminaire en proposant un état des lieux de la bureaucratie sanitaire et social. Comment la bureaucratie s’est-elle imposée dans ces secteurs de l’action publique ? Qu’est-ce qui différencie la bureaucratie sociale de la bureaucratie sanitaire ? Sont-elles des bureaucraties comme les autres ?

Il s’agira ensuite de questionner en particulier la gestion par la règle, imposée par les principes républicains d’égalité de traitement. Cette gestion déshumanisée s’est imposée pour échapper au clientélisme et à l’arbitraire. Cependant, dans les textes fondateurs de la Sécurité sociale, l’administration « bureaucratique » des droits n’était-elle pas compensée/accompagnée par les formes de démocratie sociale organisant la gestion d’ensemble du système ? En quoi, la référence à un principe d’universalité que l’on voit réapparaître à l’heure actuelle comme fil directeur de la simplification administrative et de l’équité (réforme des retraites et de l’indemnisation du chômage, revenu universel d’activité) participe- t-elle à pallier effectivement des formes de bureaucratie inéquitable ?

Tous les usagers sont-ils également affectés par le processus bureaucratique ou bien observe-t-on un gradient social ou générationnel ?

Cette séance introductive sera également l’occasion d’aborder les contours des bureaucraties sanitaire et sociale et ses transformations par l’arrivée de nouveaux acteurs, tels que les mutuelles, les collectivités territoriales, les agences…. (Comment la bureaucratie, mode de gouvernance du service public, s’impose et se transforme-t-elle dans ces organisations de droit privé ? Que font ces nouveaux acteurs au processus décisionnel ?).

Intervenant.e.s

Jean-Marc Weller, LISIS, CNRS / Université Gustave Eiffel, Paris. Intitulé de l’intervention à venir.

Henri Bergeron, Centre de sociologie des organisations, CNRS / Sciences-Po et Patrick Castel, Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris. « Covid 19 : le gouvernement contre les bureaucraties sociales ? »

Christine Daniel, inspectrice générale des affaires sociales, Paris. « Observer la bureaucratie »

Deuxième séance, vendredi 5 février 2020 de 13h30 à 16h30

Transformations des formes d’organisation et d’expression bureaucratique en liaison avec de nouveaux types de management dans le secteur/ nouveaux défis (déconcentration, décentralisation, agencification)

Cette seconde séance propose d’explorer la question des nouvelles formes de management. Il ne s’agit pas ici de revenir sur les travaux concernant le New Public Management, mais davantage de questionner les nouvelles formes d’organisation du travail lorsque celui se numérise (dématérialisation des dossiers), s’externalise (contractualisation de prestataires, marchés publics, recours massifs à des vacataires…), se réalise en distanciel (télétravail)… Quelles en sont les conséquences, par exemple, sur la tarification, ou encore sur le choix des indicateurs de performance ? L’évolution du métier des travailleurs sociaux (avec notamment des objectifs à atteindre) contribue-t-elle à accompagner ces publics et à favoriser leur autonomie ou au contraire, aggrave-t-elle le caractère bureaucratique, parfois perçu comme normatif ou paternaliste, de la prise en charge ? Ces interrogations appellent également des éclairages sur les gains et les coûts, qu’ils soient matériels, immatériels ou financiers.

Une attention spécifique sera portée à l’organisation des street-level bureaucracies tant les transformations de l’action publique ont contribué à leur diversification (Weill, 2014). La délégation de service public à des associations ou à des prestataires et le recours à des travailleurs indépendants amènent des salariés ou des indépendants à opérer tels les street-level bureaucrats décrits par Lipsky. On s’intéressera notamment à leurs conditions de travail, à leurs relations hiérarchiques ou à leurs relations avec les commanditaires.

Intervenant.e.s

Gabriel Vommaro, IDAES-UNSAM, Escuela Interdisciplinaria de Altos Estudios Sociales, Buenos Aires, Argentina. La production locale du Welfare des précaires et le fonctionnement de l’État social aujourd’hui

Stéphane Bellini, IAE, Université de Poitiers, Poitiers. Titre de l’intervention à venir

Sous-réserve : retour d’expérience d’intervenant.e.s du secteur sanitaire et social

Troisième séance le mardi 9 mars de 13h30 à 16h30

Usagers des organismes sanitaires et sociaux d’aujourd’hui et situation des personnels. Les politiques publiques sanitaires et sociales mises en œuvre de façon bureaucratique atteignent-elles leurs publics ?

La dernière séance du séminaire mettra la lumière sur les usagers et l’impact de la bureaucratie sanitaire et sociale et de ces transformations sur la mise en œuvre effective des droits, mais également sur leurs expériences en tant qu’usager ou patient. Quelles perceptions les usagers ont-ils des nouveaux processus numériques ? Quels regards portent-ils sur les nouvelles formes de bureaucratie (dématérialisation, raréfaction des guichets ou encore arrivée de nouveaux acteurs) ? Quels sont les effets de ce qu’il est convenu d’appeler la « crise de la confiance » dans les instances publiques et républicaines, crise durablement installée dans le paysages politique national et international, sur la bureaucratie et la bureaucratisation ? Plusieurs signes laissent penser que cette confiance est en effet fragile. Les enquêtes et les travaux par exemple du laboratoire ODENORE montrent que le public identifie et individualise de plus en plus mal le rôle de chacune des « grosses machines » du secteur social. En matière de protection de la santé par exemple, une certaine confusion règne autour des rôles et missions de « l’administration », de « la sécu » ou encore des mutuelles et des assurances complémentaires. La dénonciation de la bureaucratie ne recouvre-t-elle pas aussi une forme de critique de l’offre publique qui résulte de compromis politiques (ceux qui contribuent/ceux qui perçoivent ; responsabilité individuelle/ solidarité collective, etc.) ? La bureaucratisation du secteur social n’entraîne-t-elle pas une crise de confiance du public envers le service public ?  Le « design » des politiques publiques peut-il dans ce cas constituer un recours adapté ?

 

Intervenant.e.s

Philippe Warin, PACTE, Université de Grenoble / Sciences Po Grenoble, Grenoble. Titre de l’intervention à venir.

Héléna Revil, responsable de l’Odenore, Laboratoire de Sciences sociales PACTE, Université Grenoble-Alpes. Titre de l’intervention à venir.

Sous-réserve : intervention sur la bureaucratie hospitalière ou le recours à l’aide médicale des migrants

 

 

 

Calendrier prévisionnel du dossier de la RFAS pour le numéro 2022-2

Diffusion de l’appel à contribution : avril 2021

Réception des articles :  mardi 2 novembre 2021

Réunion du comité de lecture : mardi 14 décembre 2021

Publication : juin 2022

 

Informations organisationnelles

Du fait de la situation sanitaire, la première séance sera entièrement à distance.

Les séances suivantes, sous réserve de l’évolution de la situation sanitaire, pourraient être proposées en version hybride. Le cas échéant, les rencontres se tiendront dans les locaux du ministère des Solidarités et de la Santé, 10 place des Cinq Martyrs du Lycée Buffon à Paris en salle 4232R (avec une jauge réduite de moitié) et seront retransmises en direct.

Afin de pouvoir assister aux échanges, nous vous remercions de vous inscrire en remplissant ce formulaire.

Le lien de connexion pour chaque séance vous sera communiqué par mail avant le début de la rencontre.

 

[1] Annoncé par le Gouvernement le 5 octobre 2020 et présenté au gouvernement le 7 décembre 2020 sous le titre « projet de loi confortant les principes républicains ».

AAC Hôpital : réformes, crises et résistances 26/04/2021

Appel à contribution pluridisciplinaire sur :

Hôpital : réformes, crises et résistances

Pour le numéro d’octobre-décembre 2021 de la RFAS

Le dossier sera coordonné par :

Maud Gelly (CRESPPA-CSU),

maud.gelly@cnrs.fr

Joseph Hivert (IRIS-Université de Lausanne)

joseph.hivert@unil.ch

et Alexis Spire (IRIS)

alexis.spire@gmail.com

Cet appel à contribution s’adresse aux chercheurs en sociologie, science politique, économie, gestion, droit, géographie, démographie, anthropologie, santé publique, ainsi qu’aux acteurs du champ sanitaire et médico-social.

Les articles sont attendus avant le lundi 26 avril 2021

« Le meilleur moyen de soulager l’hôpital, c’est de ne pas tomber malade »[1]. La formule, prononcée par le Premier ministre quelques jours avant l’annonce du deuxième confinement, résume la logique qui a conduit le gouvernement à restreindre brutalement les déplacements et l’activité, au nom de la santé publique. Ces mesures inédites, aux conséquences sociales, économiques et sanitaires, incalculables pour le moment, ont été justifiées par la nécessité de préserver l’hôpital d’un afflux de malades. En mars 2020, et dans une moindre mesure en octobre 2020, le « plan blanc »[2] s’est de surcroît traduit par l’annulation d’une large majorité d’opérations chirurgicales, de consultations, et d’hospitalisations programmées. Cedispositif visant à libérer des lits d’hospitalisation et des personnels pour faire face à l’épidémie de Covid-19 s’est révélé extrêmement coûteux pour les autres malades, qui ont vu leurs soins reportés.Loin des visions enchantées de personnels hospitaliers unis dans le combat contre l’épidémie et d’un gouvernement prêt à tous les sacrifices pour leur éviter de devoir « trier les malades », ce dossier entend éclairer les raisons sociales, politiques et organisationnelles qui ont conduit un service public –l’hôpital –à ne plus pouvoir répondre aux besoins de ses usager·es[3].

Ce projet de dossier de la Revue française des affaires sociales (RFAS) pour son quatrième numéro 2021 sera consacré aux réformes du monde hospitalier et aux crises et aux résistances qu’elles ont suscitées. La gestion de l’épidémie et les adaptations qu’elle a entraînées chez les soignants (priorisation des activités, réorganisation des services, évolution de la répartition des missions, etc.) pourront être prises en compte de manière transversale dans cette réflexion sur les transformations de l’hôpital. Les articles s’appuieront sur des matériaux empiriques, qualitatifs et/ou quantitatifs issus d’enquêtes permettant d’éclairer les évolutions des structures hospitalières avant ou après le déclenchement de l’épidémie. Des contributions comparant les crises, réformes et mobilisations à l’hôpital public avec celles qu’ont connues d’autres services publics sont bienvenues, ainsi que des comparaisons historiques ou internationales.

Réformes

À l’instar de beaucoup d’autres institutions étatiques, l’hôpital public est soumis depuis plusieurs années à des réformes successives qui se donnent pour objectif de diminuer les coûts et de rationaliser l’activité. Au-delà des dispositifs techniques et gestionnaires dont la tarification à l’activité (T2A) constitue l’aboutissement, ce premier axe sera consacré aux effets socialement différenciés de ces réformes sur le travail de différentes catégories de personnel hospitalier.

Parmi les multiples politiques mises en œuvre, le développement de l’ambulatoire, c’est-à-dire la prise en charge de soins médicaux ou chirurgicaux en dehors du cadre traditionnel de l’hospitalisation complète, est source de nombreuses réorganisations. Ce qu’il est désormais convenu d’appeler le « virage ambulatoire » consiste à réorganiser les établissements et leurs services de façon à écourter la durée des séjours hospitaliers et à accroître le volume des soins et des services médicaux dispensés hors du milieu hospitalier. En transférant une partie de l’activité hospitalière vers la médecine dite « ambulatoire », qu’elle soit de « ville » ou de « proximité »[4], les réformes visent à répondre aux impératifs financiers (réduire les coûts) tout en soulignant les avantages d’une meilleure fluidité de la circulation des patients d’un espace professionnel à l’autre[5] et d’une moindre exposition aux risques de maladies nosocomiales. Il serait intéressant d’explorer les effets de ce transfert d’activité sur les conditions de travail des personnels hospitaliers qui sont déjà particulièrement pénibles et dégradées[6]. Il conviendrait également d’analyser les conséquences des récentes réformes sur la place occupée par les professionnel·les de l’organisation (cadres de santé, cadres de pôles), voire sur l’émergence de nouvelles fonctions (bed managers et consultant·es[7]), et sur les rapports de force entre les services hospitaliers : la logique de concentration des moyens sur les activités considérées comme rentables[8] peut se traduire par d’importants écarts d’investissements en termes de travaux, de formation et de recrutements. Quels en sont les effets sur les hiérarchies hospitalières, mais aussi sur la compétition entre (chefs de) services pour la captation des malades les mieux ajusté·es aux séjours courts ? Les conséquences peuvent également se mesurer sur le plan de la division genrée du travail à l’hôpital : secrétaires, aides-soignantes et infirmières sont souvent celles qui doivent couvrir, en toute discrétion, les défaillances de l’institution, permettant ainsi à ceux qui exercent les métiers les plus nobles et les plus visibles, notamment les médecins, de continuer à endosser le beau rôle de héros[9].

Les effets des réformes visant à contenir les dépenses se mesurent également à l’aune des inégalités sociales et territoriales de santé. Quels sont les enjeux du transfert d’une partie de l’activité hospitalière vers la médecine dite « ambulatoire » pour des populations résidant dans des territoires sous-dotés en services médico-sociaux censés permettre la continuité des soins après la sortie de l’hôpital ? Que signifie l’hospitalisation à domicile pour des patient·es des fractions désaffiliées des classes populaires, vieillissant·es ou atteint·es d’une maladie chronique et isolé·es du fait de leur situation familiale, administrative ou économique instable ? La liberté d’installation et de prescription des médecins se traduit par d’importantes inégalités territoriales qui peuvent se trouver accentuées par le transfert des soins de l’hôpital vers « la ville » et par un basculement du financement des soins, du régime obligatoire d’assurance maladie vers le régime complémentaire. Les contributions pourront tenter de faire apparaître par quelles homologies de positions[10] les oppositions entre territoires riches et pauvres peuvent se retraduire et être accentuées dans l’espace de l’accès aux soins.

Crises

En 2020, l’activation à deux reprises en quelques mois du « plan blanc », habituellement associé à des situations d’urgence, invite à reconsidérer ce qui fait crise dans l’évènement[11]. Dès l’apparition de l’épidémie de Covid-19, le terme de « crise » s’est imposé dans le débat public pour caractériser la gravité de l’épidémie, faisant le lien avec la « crise des urgences »[12] et plus généralement avec le mouvement de contestation des personnels hospitaliers contre les réformes managériales et les restrictions de moyens d’une institution gérée à « flux tendus »[13]. La décision du gouvernement de décréter un confinement généralisé sur l’ensemble du territoire au nom de la préservation de l’hôpital a contribué à placer cette institution au centre de la « crise de santé publique ». Au-delà des discours convenus valorisant le « courage » exceptionnel des soignant·es, l’enjeu de ce second axe est d’expliquer ce qui a permis à l’institution hospitalière et à ses personnels de faire face à cette vague épidémique inédite, sans pour autant s’effondrer.

Les difficultés rencontrées pour faire face à l’épidémie de Covid-19 ont également remis au cœur de l’actualité les faibles dispositifs de régulation imposés aux cliniques privées par comparaison avec les missions et les contraintes toujours plus nombreuses qui pèsent sur l’hôpital public. Appréhender la crise de l’hôpital public dans ses différentes dimensions suppose de le resituer dans l’ensemble du système de soins, en étant attentif aux effets que l’essor du privé produit sur le vivier des médecins et des infirmièr·es encore disposé·es à sacrifier leur niveau de rémunération et leurs conditions de travail à la mission de service public. Cette attraction du privé est d’ailleurs loin d’être uniforme et inéluctable : elle varie selon la position de classe, de genre, et les capitaux scolaires des agents hospitaliers. À cet écart qui se creuse entre deux univers s’ajoute la multiplication de dispositifs parallèles tels que les consultations privées à l’hôpital destinées à préserver l’attractivité de l’hôpital public pour les médecins spécialistes, et un recours croissant à la sous-traitance qui brouille les frontières entre secteur public et privé. Les contributions pourront être attentives à la sociologie des patient·es qui continuent à fréquenter le service public, par opposition à celles et ceux qui se tournent de plus en plus systématiquement vers le privé[14], et aux logiques de choix du service public ou du privé, selon les propriétés sociales des usager·es, la gravité des maladies, l’urgence ressentie, les filières de soins entre la « ville » et l’hôpital ou l’offre hospitalière sur le territoire. De tels effets de concurrence induisent des formes de ségrégation qui, à terme, pourraient saper le consentement à contribuer pour un système de moins en moins universel.

Si l’épidémie du Covid-19 peut être analysée comme une crise de santé publique, elle doit aussi être rapprochée des crises qui l’ont précédée dans l’histoire récente, et notamment la crise de la canicule de 2003. Dans les deux cas, la surmortalité de personnes âgées est venue rappeler que les chances de survie des individus peuvent dépendre des équipements de réanimation et des places disponibles dans les services de soins intensifs, sachant que les dotations budgétaires des établissements sont loin d’être équivalentes sur tout le territoire[15]. Le nombre important de résident·es malades des Ehpads qui ont été envoyé·es dans des services hospitaliers et qui y sont décédé·es[16], exige d’engager une réflexion sur la place de la fin de vie dans le système hospitalier. Le cas des résident·es malades des Ehpads et des services psychiatriques qui, à l’inverse, n’ont pas été transféré·es dans des services hospitaliers exige également d’étudier les logiques de « tri » effectué entre patient·es (par qui, selon quels critères et avec quelle légitimité ?) avant même l’arrivée à l’hôpital.

Résistances et acceptations des personnels hospitaliers

Si tous les soignant·es s’accordent sur le constat d’une dégradation des conditions de travail, leurs réactions peuvent considérablement varier selon leur caractéristiques sociales, leur trajectoire, leur socialisation militante, leur service et leur institution d’appartenance[17]. La triade d’Hirschman permet d’envisager, en première approche, l’éventail des stratégies possibles[18] : la sortie (exit) consisterait à quitter l’hôpital public pour rejoindre le privé ou changer complètement de perspective professionnelle ; la prise de parole (voice) pourrait s’apparenter aux multiples mobilisations qui ont eu lieu ces dernières années, même s’il s’agit d’un secteur où elles sont réputées difficiles en raison des obligations de service minimum ; la loyauté (loyalty) engloberait tous les comportements consistant à rester à son poste et à remplir sa mission, sans pour autant s’empêcher de formuler des critiques à l’égard des évolutions en cours. 

Les mobilisations collectives des personnels hospitaliers ont fait l’objet de nombreux travaux[19] mais les résistances plus discrètes qui se déploient au sein même des espaces de travail de l’hôpital sont beaucoup moins étudiées. Il pourrait également être intéressant de se pencher sur les configurations improbables qui peuvent émerger au sein d’institutions hospitalières traversées par de multiples contradictions : comment expliquer que de nombreux personnels soignants ne formulent pas en termes politiques leur exaspération à l’égard de la dégradation des conditions de travail ? Comment comprendre qu’une partie des élites hospitalo-universitaires soient devenue hostiles aux réformes managériales après les avoir longtemps promues comme le seul avenir possible pour le service public ?

Des informations complémentaires sur le contenu de cet appel à contribution peuvent être obtenues auprès des coordonnateurs aux adresses suivantes :

maud.gelly@cnrs.fr

joseph.hivert@unil.ch

alexis.spire@gmail.com

Les auteur·e·s souhaitant proposer à la revue un article sur cette question devront l’adresser avec un résumé et une présentation de chaque auteur·e

(cf. les « conseils aux auteurs » de la RFAS [en ligne] http://drees.social-sante.gouv.fr/etudes-et-statistiques/publications/revue-francaise-des-affaires-sociales /)

à cette adresse:

rfas-drees@sante.gouv.fr

avant le lundi 26 avril 2021


[1] Jean Castex, discours à l’Hôpital Nord de Marseille, 24 octobre 2020.

[2] Le plan blanc consiste à mobiliser l’ensemble des professionnel·les de santé hospitaliers, y compris lorsqu’ils sont en congé, afin de faire face à une crise (accident, attaque terroriste, épidémie, …). Il est généralement décidé au niveau local.

[3]Pour une revue de littérature sur la façon dont l’hôpital a été traitée dans la RFAS, voir François-Xavier Schweyer, « L’hôpital, une transformation sous contrainte. Hôpital et hospitaliers dans la revue », Revue française des affaires sociales, n°4, 2006, pp. 203-223.

[4] Sur les transferts de l’activité vers la médecine de ville, voir Patrick Hassenteufel, François-Xavier Schweyer, Michel Naiditch, « Les réformes de l’organisation des soins primaires », Revue française des affaires sociales, n°1, 2020.

[5] Frédéric Pierru, « Introduction. L’administration hospitalière, entre pandémie virale et épidémie de réformes », Revue française d’administration publique, n° 174, 2020, p. 305.

[6]Catherine Pollak, Layla Ricroch, « Arrêts maladie dans le secteur hospitalier : les conditions de travail expliquent les écarts entre professions », Études et Résultats, n°1038, Drees, novembre 2017.

[7] Nicolas Belorgey, «Trajectoires professionnelles et influence des intermédiaires en milieu hospitalier », Revue française d’administration publique, n°174, 2020,p. 405-423.

[8]Pierre-André Juven, « ‘Des trucs qui rapportent’. Enquête ethnographique autour des processus de capitalisation à l’hôpital public », Anthropologie & Santé. Revue internationale francophone d’anthropologie de la santé, 16, 2018.

[9]Christelle Avril, Irene Ramos Vacca, « Se salir les mains pour les autres. Métiers de femme et division morale du travail », Travail, genre et sociétés, n° 43, 2020, p. 85-102.

[10]Pierre Bourdieu,« Effets de lieu », La misère du monde, Paris, Seuil, 1993, p. 159-167.

[11]Alban Bensa, Eric Fassin, « Les sciences sociales face à l’événement », Terrain. Anthropologie & sciences humaines, 38, 2002, p. 5-20.

[12] Par extension, on peut également penser à la crise de la psychiatrie, cf. Alexandre Fauquette, Frédéric Pierru, « Politisation, dépolitisation et repolitisation de la crise sans fin de la psychiatrie publique », Savoir/Agir, n°52, 2020, p. 11-20.

[13]Pierre-André Juven, Frédéric Pierru, Fanny Vincent, La casse du siècle. À propos des réformes de l’hôpital public, Paris, Raisons d’agir, 2019, p. 162.

[14]Sylvie Morel, « La fabrique médicale des inégalités sociales dans l’accès aux soins d’urgence », Agone, n°58, 2016, p. 73-88.

[15]Jean Peneff, La France malade de ses médecins, Paris, Les Empêcheurs de penser en rond, 2005, p. 246 ; Audrey Mariette, Laure Pitti, « Covid-19 : comment le système de santé accroît les inégalités », Métropolitiques, 10 juillet 2020 : https://metropolitiques.eu/Covid-19-en-Seine-Saint-Denis-2-2-comment-le-systeme-de-sante-accroit-les.html.

[16] Durant la première vague, les malades du Covid-19 venu·es des maisons de retraites et transféré·es à l’hôpital ont représenté près de la moitié des décès comptabilisés par Santé publique France.

[17]Fanny Vincent, « Penser sa santé en travaillant en 12 heures. Les soignants de l’hôpital public entre acceptation et refus », Perspectives interdisciplinaires sur le travail et la santé, 19-1, 2017.

[18]Albert O. Hirschman, Exit, voice, and loyalty: Responses to decline in firms, organizations, and states. Harvard universitypress, 1970.

[19]Danièle Kergoat, Françoise Imbert, Helène Le Doaré, Danièle Senotier, Les infirmières et leur coordination,Paris, Editions Lamarre, 1992, 192 p. ; Ivan Sainsaulieu, « La mobilisation collective à l’hôpital : contestataire ou consensuelle?», Revue française de sociologie, vol. 53, 2012, p. 461-492.

En 2018, le nombre de places en hospitalisation à temps partiel progresse à un rythme soutenu

En 2018, 1 356 hôpitaux publics, 681 établissements privés à but non lucratif et 999 cliniques privées composent le paysage hospitalier français. Au total, le nombre de sites géographiques répertoriés continue de diminuer.

Les capacités d’accueil de ces 3 036 établissements de santé se partagent entre hospitalisation complète (396 000 lits) ou à temps partiel (77 000 places). Reflet du développement de l’hospitalisation partielle à l’oeuvre depuis plusieurs années, le nombre de lits continue de reculer en 2018 (-1,0 %), tandis que le nombre de places reste dynamique (+2,4 %). Comme en 2017, la hausse du nombre de places est plus forte en moyen séjour (+7,6 %) qu’en court séjour (+2,3 %).

L’hospitalisation à domicile constitue une alternative à l’hospitalisation conventionnelle avec nuitée. Elle représente une part encore modeste de l’offre de soins, même si elle progresse sensiblement chaque année. En 2018, ses capacités de prise en charge poursuivent leur augmentation (+3,4 %) et représentent 5,5 % de celles de l’hospitalisation complète en court et moyen séjour (hors psychiatrie), contre 2,1 % en 2006.

Référence : Bénédicte Boisguérin, Aurélie Delaporte, Gaëlle Gateaud, Juliette Robin (DREES), 2019, « En 2018, le nombre de places en hospitalisation à temps partiel progresse à un rythme soutenu », Études et Résultats, n°1130, Drees, octobre.

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Fixer le prix des médicaments: enjeux, outils, défis et prospective

Revue française des affaires sociales

Dossier thématique

     Coordonné par Renaud Legal et Maurice-Pierre Planel

La fixation du prix du médicament constitue une entrée très ciblée dans notre système de santé. Il s’agit pourtant d’un sujet très présent dans le débat public, comme en témoignent les interrogations concernant les traitements innovants du cancer ou de l’hépatite C. Pour éclairer notre réflexion, plus de dix ans après la publication, en 2007, du numéro de la Revue française des affaires sociales intitulé « Le médicament », nous avons souhaité consacrer un nouveau dossier à cette question. Il est composé de quatorze articles répartis en trois chapitres: la fixation des prix en France, la place de la médico-économie dans la fixation du prix des médicaments et la fixation des prix à l’étranger. S’y ajoutent des éléments de cadrage sur la pertinence de mettre en place une HTA (health technology assessment) européenne, ainsi qu’un point de vue intitulé « Vers la disparition (un jour) du prix des médicaments ».

La revue est consultable en version numérique ou par abonnement.

Tendances récentes à l’universalisation de la protection sociale : observations et enseignements

Coordonné par Laurent Caussat et Isabelle Vacarie

Dans son dernier numéro pour 2018, la Revue Française des Affaires Sociales a souhaité revenir sur la question de l’universalité de protection sociale qui a fait l’objet de nombreux débats lors de l’élection présidentielle française de 2017. Les dix articles et deux points de vue qui composent le dossier s’attachent à définir les différentes composantes qu’elle recouvre : notions (l’universalisation, la personnalisation, l’individualisation), dispositifs (le droit au séjour, le droit à la formation, le revenir du solidarité active), acteurs impliqués ainsi que certains aspects du contexte français (paritarisme, financement de la protection sociale par cotisations). Une vision internationale est exprimée notamment à travers deux articles (un sur le Congo et un sur le Cameroun) et un point de vue sur l’Etat-providence danois.

Deux articles hors thème suivent le dossier : le premier sur les représentation et attitudes thérapeutiques des médecins généralistes face à la « dépression chronique », le second sur les « mises en marché » du risque santé en France.

La revue est consultable en version numérique ou par abonnement.

Big data et protection sociale

Ce dernier numéro de la RFAS pour 2017 comprend exclusivement un dossier consacré au big data et à la protection sociale. Il est composé de cinq articles et de six « points de vue ». Les premiers adoptent des angles variés, soit théoriques (notamment lorsqu’il est question de la protection des données personnelles ou de l’anonymisation) soit pratiques, comme celui qui rend compte de l’utilisation de l’intelligence artificielle dans les traitements du cancer. Le premier « point de vue » fait le point sur big data et statistique publique, les suivants offrent aux lecteurs autant d’exemples d’applications de ces nouvelles techniques de traitement de données « massives » : à la recherche épidémiologique, à l’aide à la décision médicale, à la protection sociale et à la formation professionnelle.

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L’organisation des soins en psychiatrie

Les politiques de santé mentale ont entraîné d’importants changements dans l’organisation des soins ces dernières années : création des agences régionales de santé et des territoires de santé en 2009, lois du 5 juillet 2011 et du 27 septembre 2013 modifiant le régime des soins sans consentement. Ces évolutions récentes modifient le paysage institutionnel, façonné par la période asilaire puis par la création du secteur et le mouvement de désinstitutionalisation à partir des années 1960. Elles s’accompagnent d’autres tendances observées en parallèle : plus grande implication des patients et de leurs familles dans les programmes de soins, volonté des pouvoirs publics de normaliser leur action et d’évaluer les politiques mises en oeuvre, demande sociale hésitant entre la préservation de la liberté et l’exigence de sécurité, etc.

Ce numéro spécial de la RFAS examine ces questions à travers douze articles et le « point de vue » de la communauté hospitalière de territoire de Paris. Les articles sont répartis en trois axes : Évolution des soins sous contrainte et des droits des patients ; Parcours de soins en santé mentale (traitant notamment des étudiants, des migrants précaires, des enfants et adolescents autistes, des séjours de longue durée à l’hôpital et de l’articulation entre les champs sanitaire et médico‑social) ; Bases de données médico‑administratives et recherche en santé mentale. Une partie des articles est issue des travaux de recherche sur l’organisation des prises en charge en psychiatrie et l’appropriation par les chercheurs de nouvelles bases de données, coordonnés par la DREES à la suite d’un séminaire sur l’organisation des soins en psychiatrie en 2012.

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Les réformes de la protection sociale en Allemagne depuis les années 1990

Enjeux, arbitrages et résultats

 

Les performances économiques de l’Allemagne et son faible taux de chômage (5,1 % en mai 2014) ont suscité en France un intérêt considérable pour les réformes de la protection sociale et du marché du travail outre-Rhin. Celles-ci ont provoqué débats et controverses, que ce soit pour en vanter les mérites ou, au contraire, pour en souligner les faiblesses ou les limites. Plusieurs questions sous-tendent ces débats et controverses : ces réformes ont-elles contribué au dynamisme économique du pays ? Se sont-elles accompagnées d’une dégradation des conditions de vie de certaines catégories de la population ? Dans quelle mesure les réductions budgétaires drastiques des collectivités locales ont-elles affecté la qualité des services publics dans les secteurs de la protection sociale ?
Ce dossier, coordonné par Jeanne Fagnani et Brigitte Lestrade, est composé de cinq articles et d’une note de lecture, qui brossent le tableau des changements intervenus dans plusieurs secteurs de la protection sociale, tels que l’Assurance maladie, l’Assurance retraite, la dépendance, l’accueil des jeunes enfants mais aussi des sujets moins souvent explorés comme les dépenses publiques en faveur de l’éducation ou l’intégration des travailleurs handicapés dans l’entreprise.
Il est suivi de quatre notes de lecture indépendantes.

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Droit européen et droits sociaux

Quarante ans après les premiers textes relatifs à la coordination des régimes de sécurité sociale, vingt ans après la signature d’un premier protocole sur la politique sociale dans le cadre du traité de Maastricht, quinze ans après l’intégration des objectifs sociaux dans le traité et le lancement de la stratégie européenne pour l’emploi, et au moment où la stratégie 2020 prend le relais de la stratégie de Lisbonne, il est donc apparu souhaitable à la RFAS de faire un point sur l’impact du droit européen sur les droits sociaux, afin de mieux saisir l’impact de cette construction complexe, marquée par plusieurs périodes superposant des ambitions et des instruments d’ampleur variable, allant de la coordination minimale à l’intervention directe, en passant par l’impact indirect lié à la définition de règles budgétaires.

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