Appel à contribution « Quelles transformations des bureaucraties sociales ?» pour le 04/11/2021 (RFAS n°2022-2)

 

Appel à contribution pluridisciplinaire sur :

Quelles transformations des bureaucraties sociales ?

Pour le numéro d’avril-juin 2022 de la RFAS

Le dossier sera coordonné par :

Marianne Berthod-Wurmser, Christine Le Clainche (Université de Lille) et Jean-Luc Outin (Mire)

Cet appel à contribution s’adresse aux chercheurs en économie, gestion, sociologie, science politique, philosophie, droit, géographie, démographie, anthropologie, ainsi qu’aux acteurs du champ sanitaire et médico-social.

Les articles sont attendus avant le jeudi 4 novembre 2021

 

Peu de concepts ont traversé les décennies et les disciplines comme celui de bureaucratie et donné forme à des concepts dérivés tels que le pouvoir bureaucratique, l’effet bureaucratique ou encore la bureaucratisation. Après un séminaire en trois séances consacré à ce sujet début 2021 (compte-rendu en ligne ici : https://www.publisocial.fr/seminaire-bureaucraties-sanitaires-et-sociales-compte-rendu-des-trois-seances/), plusieurs raisons conduisent aujourd’hui la RFAS à proposer un appel à contribution pour un dossier sur les formes d’organisation bureaucratique et leurs évolutions dans le secteur sanitaire et social.

Instaurée d’abord pour affirmer les principes républicains à valeur constitutionnelle « d’égalité de traitement » en s’appuyant sur la rationalisation des activités collectives, la bureaucratie se caractérise par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle qui en sont les formes les plus visibles, mais elle se traduit aussi désormais par le développement de formes d’organisation technologique des tâches et des fonctions. Dans l’ensemble de la société française, les formes de bureaucratie ont évolué en s’appuyant sur des innovations qui engendrent l’apparition d’un ensemble de nouvelles règles et normes – notamment marquées par l’extension des échanges numériques dans les dernières années.

Dans les secteurs sanitaire et social, depuis une quinzaine d’années, le souci d’augmenter la performance et l’efficacité des actions a conduit à un certain nombre de modifications à la fois dans la gestion des bureaucraties existantes (introduction de méthodes managériales issues d’autres secteurs, création de métiers, changement d’échelle – fusions, décentralisation, etc.), mais également dans la constellation des organisations rendant effectives l’accès aux droits dans cette perspective républicaine : des associations aux agences, en passant par les mutuelles ou entreprise d’assurance (Benamouzig et Besançon, 2007). Dans un contexte plus général d’évolution de l’État-Providence et des politiques sociales, la masse et la complexité de la réglementation, de même que le nombre des agents publics et privés actifs sur ces questions ont clairement pris de l’ampleur dans les dernières décennies. Numérisation et dématérialisation des dossiers, réductions de personnel, « simplifications de procédures », externalisation des missions de l’État n’ont pas permis d’alléger les moyens d’intervention. Ce point a fait l’objet de réflexions plus souvent centrées sur le volume des dépenses publiques et sur les efforts qui leur sont consacrés, qu’orientées vers les modalités et les conséquences d’une évolution qui présente les caractéristiques d’un mouvement de bureaucratisation du système d’intervention sociale.

La RFAS souhaite composer dans son deuxième numéro de 2022 un dossier qui documente cette réflexion, tant dans une perspective descriptive des évolutions qu’en suscitant une analyse critique des situations qu’elles engendrent.

Du côté des facteurs favorisant une évolution sectorielle rapide, les institutions et les politiques sociales ont pu être marquées par des combinaisons de facteurs comme :

– la recherche plus active d’une maîtrise de dépenses qui constituent une part désormais majeure des finances publiques,

– la volonté de cibler les besoins d’usagers qui tendent à se diversifier, conduisant à multiplier les règles particulières et à élaborer des dispositifs complexes,

– un renforcement affirmé du contrôle des demandes d’accompagnement des publics,

– la multiplication des institutions publiques impliquées (collectivités, agences) y compris de manière combinée, ce qui s’accompagne de problèmes de coordination variés.

 

Les conséquences d’une « bureaucratisation » rapide, propres aux secteurs sanitaire, social et médico-social, sont également identifiables et semblent parfois très lourdes. Ces secteurs sont en effet soumis à des pressions particulières. En réponse à la diversification des besoins des usagers, combinée à la maîtrise recherchée des dépenses publiques et à l’affirmation d’un contrôle des demandes d’accompagnement, les politiques sociales et de santé semblent multiplier les règles particulières au détriment du droit commun et proposer des dispositifs qui se complexifient. On peut évoquer, à titre d’exemple, la combinaison de champs spécifiques (l’emploi/le social ; le social/le sanitaire) et de différents niveaux d’intervention (le local, le local déconcentré et le national) pour permettre une action globale et transversale, qui peut alors s’accompagner de problèmes de coordination multiples, tels que la rencontre de cultures professionnelles divergentes (Dressen, 2014).

 

De même, il semble nécessaire d’interroger les facteurs qui favorisent ces conséquences :

– la réception des normes et règles par certains des publics spécifiques, en lien avec les évolutions sociales plus profondes (individualisation de la société, augmentations des inégalités sociales, augmentation de la précarité…) ,

– les modalités d’interface avec les institutions proposées à ces destinataires,

– le transfert à des objectifs sociaux souvent qualitatifs et de long terme, de méthodes de gestion et d’évaluation issues d’autres secteurs y compris marchands, sans prise en compte de la spécificité de ces objectifs.

 

Trois axes de réflexion concernant la bureaucratie dans le champ social, médico-social et sanitaire et son évolution sont proposés dans cet appel. Ils concernent les interventions et positionnements de différentes catégories de parties prenantes aux politiques sociales (1), les formes de structuration et de management des acteurs du secteur (2), et enfin la réflexion sur les usagers et leur implication (3).

 

Pour chacun de ces axes, il est souhaitable que les contributions soumises s’inscrivent dans un champ de fonctions et d’acteurs aussi large que possible : on y inclura les fonctions de santé, de protection sociale, d’action sociale, et leurs établissements. Dans ces différents domaines, les administrations publiques ou semi-publiques, auxquelles on pense d’abord, sont très loin d’être les seules concernées. Sont inclus dans le champ l’ensemble des actions mises en œuvre directement ou par délégation dans un cadre public national ou local ou par des organismes de statut privé : caisses de sécurité sociale, agences, institutions de prévoyance, mutuelles, associations, organismes et établissements sans but lucratif ou commerciaux autorisés (cliniques) ou encore titulaires de marchés publics les missionnant sur des objectifs sociaux. Il serait intéressant de comparer des observations d’acteurs de statuts différents et le cas échéant, de mettre en lumière les déplacements de l’un à l’autre de certaines caractéristiques des bureaucraties. Si un regard critique n’est pas exclu, il est avant tout attendu des auteurs qu’ils proposent des articles analytiques, s’appuyant sur des recherches empiriques.

Du fait de la complexité à traiter du concept de bureaucratie en dehors de la compréhension des contextes historiques, sociaux et politiques, cet appel n’attend pas d’articles adoptant des perspectives internationales ou comparatistes. Cet angle pourrait, dans un second temps, faire l’objet d’un autre dossier.

 

1/ Les acteurs des politiques sanitaires et sociales : de leur conception à leur mise en œuvre

 

Les analyses classiques de la bureaucratie, depuis M. Weber, supposent schématiquement que les décisions d’orientation des politiques sont définies par des personnels issus d’institutions démocratiquement élues ou désignées (« les politiques ») ; les modalités de mises en œuvre relèvent « d’administrateurs » placés sous l’autorité des politiques ; les exécutants appliquent uniformément aux individus les règles définies par les précédents ; certaines fonctions techniques peuvent cependant interférer avec cette structure verticale du pouvoir et infléchir les circuits de décision comme on l’a observé par la suite (Crozier, 1963).

 

Les catégories d’acteurs impliqués aujourd’hui dans la conception, la construction et la mise en œuvre des politiques et des dispositifs sanitaires, sociaux et médico-sociaux sont à l’évidence beaucoup plus nombreuses et diversifiées. Certaines analyses récentes tendent à montrer que le schéma simple correspondant globalement à celui décrit par M. Weber serait plus complexe aujourd’hui à plusieurs égards (Bergeron et Castel, 2021).

 

Examinant la question de l’accès à l’emploi des personnes en situation de handicap, le rapport thématique 2019-2020 de l’IGAS souligne ainsi la multiplicité des dispositifs, des règles et des acteurs impliqués depuis la fixation des orientations générales jusqu’à leur application. Cela fait intervenir des « politiques », des « experts », des « administrateurs, administratifs, techniciens » et des responsables d’organismes de terrain missionnés, selon des géométries variables (IGAS, 2020). Le champ de l’hébergement montre également l’enchevêtrement de nombreux règlements, normes budgétaires, principes d’intervention, source de tensions multiples avec la volonté d’innovation pour répondre aux attentes en matière d’accès à un logement autonome (Mallet, 2021)

 

Ces constats nous amènent à nous interroger sur l’évolution du degré ou des formes de bureaucratisation du domaine sanitaire, social et médico-social et à leur justification. Comment évoluent-elles ? Dans la continuité de ces questionnements, on pourra s’intéresser aux formes de transactions sociales entre toutes ces instances actrices des politiques publiques. Que créent les fréquentes collaborations, tables de concertations, etc. sur la production des normes ? Comment se font les négociations, les compromis ? Quel effet sur les métiers des bureaucraties ?

Un autre constat est le rejet par une partie des agents producteurs de bureaucratie de la bureaucratie elle-même. « La bureaucratie » est alors parfois désignée comme responsable de dysfonctionnements de tous ordres. Ainsi :

– La perméabilité entre le monde des « politiques » et celui des « technocrates » contribue à brouiller les frontières entre les responsabilités des uns et des autres, « la bureaucratie » et parfois « l’administration » étant alors utilisées comme boucs-émissaires et soumises à la vindicte des électeurs et des usagers.

– Les dirigeants politiques recourent à des experts, à des commissions de spécialistes pour « aider à la décision » ; en période de crise, comme l’a montré l’exemple de la pandémie liée au Covid-19, les fonctions dévolues par les politiques à ces instances peuvent prendre un tour particulier qui mérite aussi réflexion sur la répartition des responsabilités entre ces différents acteurs.

– Les corps techniques professionnels ainsi que les représentants associatifs interfèrent parfois de façon forte dans les processus de décision en contestant par exemple publiquement les choix des politiques ou des administrateurs. Ayant souvent meilleure presse auprès de l’opinion que les technocrates, ils pèsent d’un poids non négligeable dans la construction de compromis affectant par exemple les conditions d’accès des publics aux prestations sanitaires et sociales, et influent sur les représentations de l’action publique.

– De nombreux projets sont désormais contractualisés via des marchés publics entre une collectivité ou un établissement public, qui définit a priori et de façon stricte ses attentes. L’extension de ce procédé a certainement des conséquences tant sur le mode de développement de compétences techniques et de gestion au sein des organismes donneurs d’ordre que sur les conditions de mise en œuvre de ces « contrats », compte tenu des critères d’évaluation de l’intervention sociale.

– La volonté d’associer, au nom de l’empowerment, les usagers dans des processus de décisions dits participatifs est enfin de plus en plus fréquente. Des représentants des personnels de terrain et/ou des usagers sont impliqués, sans que l’on comprenne bien les effets réels de cette participation sur les modalités de distribution des prestations et services.

Enfin, les techniques ou instruments à visée prospective (modélisation, micro-simulations…), mobilisées pour évaluer ex ante comme ex post l’impact de décisions alternatives sur différentes catégories de publics et sur le financement des dispositifs, modifient la production des normes. Ces techniques sophistiquées permettent un ciblage croissant des politiques sociales sur des bénéficiaires « prioritaires », sans toujours mesurer les effets d’exigences inévitables en termes de justificatifs à produire, d’une part sur les bénéficiaires potentiels, d’autre part sur la compréhension de l’utilité de ces demandes par les employés et travailleurs sociaux de terrain.

 

Ces phénomènes interrogent l’évolution des bureaucraties modernes. Quelles analyses peut-on faire des conséquences pratiques de tels phénomènes, qui conduisent les politiques sociales à s’écarter des schémas traditionnels de fonctionnement d’une « bureaucratie classique » en incluant une diversité d’acteurs dans les processus de décision et en modifiant la production de normes ? Il s’agit à partir d’exemples réels et concrets de donner à voir ces conséquences, directes ou indirectes sur la construction et la mise en œuvre des dispositifs. On pensera par exemple à la complexité des réglementations et des dispositifs sociaux, à la qualité des prestations offertes et éventuellement aux coûts et à l’efficacité globale des interventions ou à l’accès effectif aux prestations et services de leurs bénéficiaires potentiels. On attend notamment des propositions d’articles qu’elles apportent des observations et des analyses précises par des études de cas : mise en place et fonctionnement de quelques dispositifs nationaux ou locaux, interrogeant le rôle que peuvent jouer des phénomènes comme ceux que l’on vient d’évoquer de façon bien entendu non exhaustive.

 

2/ Management et formes d’organisation : nouveaux modes d’expression bureaucratique dans les secteurs sanitaire, social et médico-social face à l’accélération, à l’individualisation et à la numérisation de la société

 

Il s’agit ici de questionner l’incidence des nouvelles formes d’organisation et de management de l’administration sur le « gouvernement par la règle ». La bureaucratie traditionnelle combine un modèle d’organisation et d’autorité destiné à pallier les pratiques arbitraires, des modes de coordination marqués par la verticalité et un système d’écriture à travers les textes fondant et encadrant l’action publique. Ces trois dimensions connaissent des changements profonds depuis une vingtaine d’années en lien avec plusieurs évolutions sociales.

La diversification des rapports à l’emploi comme celle des situations familiales a contribué à complexifier les politiques sociales et les textes qui en constituent le support. Afin de répondre à des besoins et de remplir des fonctions hétérogènes, on assiste à la multiplication des dispositifs. Les textes d’application n’offrent pas toujours de réelles marges de manœuvre à ceux qui sont chargés de les mettre en œuvre. Par ailleurs, la promotion d’approches personnalisées, globales, multidimensionnelles des populations interroge la capacité d’administrations sociales en silo à déployer des actions transversales, au-delà d’expérimentations souvent limitées.

Pour rapprocher l’acteur public des bénéficiaires des interventions sociales et impliquer les acteurs locaux (élus, professionnels, bénévoles), depuis le début des années 1980, plusieurs types de réformes sont intervenus : les lois de décentralisation, des mesures de déconcentration de l’administration centrale, la mise en place d’agences techniques sectorielles spécialisées et d’agences d’administration territoriales ou encore la délégation de service public à des associations non lucratives réputées plus proches des populations cibles…. Pour tenir compte de la diversité croissante des besoins, il s’est agi de rapprocher la réponse publique des lieux mêmes où ils s’expriment. Ces transformations ont fait émerger de nouvelles organisations dont il faudrait analyser les caractéristiques précises, notamment sous l’angle de la coordination. De nombreux rapports, parlementaires notamment, ont dénoncé « le millefeuille français », généré par les pesanteurs et les lenteurs de ces organisations. Plutôt que le déclin du modèle générique de bureaucratie, les difficultés rencontrées ici n’illustrent-elles pas une diversification de ses modèles concrets ? Pour régler les problèmes de coordination vécus sur le terrain pour gérer la crise sanitaire actuelle, les autorités publiques ont fait preuve d’une « frénésie organisationnelle » marquée par un double mouvement de marginalisation d’organisations existantes et de création de quasi organisations ou de méta organisations. Est-ce un cas spécifique et isolé, ou un comportement fréquent face à des problèmes similaires ?

Le développement des outils numériques dans le champ comme la dématérialisation des démarches administratives font aussi émerger de nouvelles conceptions des soins et de l’accès aux prestations (« l’aller vers »). Quelles conséquences ces transformations ont-elles sur le fonctionnement des organisations correspondantes et sur les métiers de la santé, du social et du médico-social ? Comment peut-on appréhender les normes numériques du point de vue des bureaucraties/de la bureaucratie ? N’y a-t-il pas un paradoxe à promouvoir une personnalisation des interventions tout en multipliant des formes de services plus impersonnelles ? Voire une contradiction même dans le fait de vouloir penser une politique publique de la personnalisation ?

Du point de vue des transformations de la gouvernance de l’action publique, la contractualisation a pris une place considérable dans l’allocation des ressources : conventions d’objectifs et de gestion pour doter les établissements publics ou des organismes de sécurité sociale, appels à projets pour financer de nouvelles formes de délégation de service, etc. Dans ce contexte, qu’advient-ils des associations en délégation de service public, tant du point de leur gouvernance que de leurs capacités d’action-réaction ? Quelle est l’efficacité de ces indicateurs et leur capacité à rendre compte de la diversité des acteurs bureaucratiques ? A l’instar des travaux de Pierre Yves Baudot (2015) sur les temps de traitement des demandes, on pourra s’interroger sur la manière dont ces indicateurs sont construits et sur ce qu’ils nous apprennent. Enfin, dans quelle mesure les tableaux de bord développés pour les activités de reporting qui en découlent permettent-ils de retracer la complexité des tâches à réaliser ? Les indicateurs quantitatifs utilisés ne privilégient-ils pas une mesure de la performance des organisations en termes d’efficience ou d’efficacité ? Faute d’appréciation quantitative aisée, les dimensions de pertinence, de bien être individuel ou d’utilité sociale restent dans l’ombre, malgré leur caractère essentiel, y compris du point de vue du sens de l’action publique.

De même, il serait utile d’interroger les outils utilisés pour la gestion des personnels et leur adéquation par rapport aux fonctions de « mise en œuvre de règles ». Ils remplissent une double fonction de point d’appui pour organiser l’activité et de soutien opérationnel du travail. Sont-ils adaptés pour permettre une appropriation des règles par les agents ? Comment les nouvelles formes d’organisation affrontent-elles le décalage persistant/ inévitable entre les règles émises par les instances de prescription et l’appropriation nécessaire des règles ?

Plus généralement, le mode de gestion des bureaucraties a des conséquences directes sur leurs agents : sur leur recrutement, sur leurs fonctions, sur la nature même de leur travail, sur leurs comportements. Quelles sont ces conséquences et comment les agents les perçoivent-ils ? Plusieurs éléments présentent probablement une importance particulière compte-tenu des finalités de leur travail dans le domaine qui nous intéresse :

  • L’arrivée massive des traitements numériques, la transmission dématérialisée des dossiers, ont conduit à la fois à une réduction très importante et à un regroupement des effectifs de certains personnels (disparition d’antennes locales…). Le bouleversement consécutif de bureaucraties parmi les plus lourdes (caisses de sécurité sociale…) a été progressif mais de grande ampleur. La répartition des agents par métiers (administratifs, techniques…) a également subi d’importantes modifications. En tout état de cause, les conséquences en sont très sensibles pour leurs agents (Roux-Morin, 2004).

 

  • En même temps, ces évolutions ont aussi changé la nature des rapports des agents avec les usagers. Ainsi, les usagers les mieux informés traitent directement leurs dossiers via Internet, et les interventions des employés ou des travailleurs sociaux se concentrent sur des cas complexes et/ou sur des interlocuteurs en très grosse difficulté. L’informatisation des matériels déplace les frontières entre tâches relevant de plusieurs types de professionnels (médecins/paramédicaux). Nombreux sont les agents administratifs confrontés à un travail plus parcellisé, plus impersonnel (absence de contact avec l’usager et de connaissance d’ensemble de sa situation), voire à une limitation importante de leurs marges de manœuvre et finalement de leur maîtrise des cas. Le sens donné au travail peut s’en ressentir (Avenel, 2002).

 

Pour adapter le fonctionnement de différents organismes à ces évolutions, des nouvelles organisations « transversales » locales sont progressivement recherchées (PIMMs, France services, agents publics polyvalents…). Au niveau national, des tentatives de « transversalité » ont vu le jour dans un but de simplification, mais n’ont jamais totalement abouti (coffre-fort numérique, site dédié à un premier examen de l’ensemble des droits et situations…) ; une analyse de ces expériences qui cherchent à prévenir les conséquences négatives de la complexité bureaucratique, de leurs réussites et de leurs échecs serait bienvenue.

L’envahissement des modalités et des temps de travail par la mise en œuvre d’outils incitatifs, des reportings, des indicateurs et des évaluations mérite des observations attentives, tout comme certains outils. Ainsi, la tarification et ses usages sont souvent perçus, notamment par les professionnels du secteur, comme des moyens de restreindre leur autonomie de gestion et leur accès aux financements. Peut donc être ici en jeu pour les services de santé, sociaux et médico-sociaux une redistribution complexe entre gestion des bureaucraties sociales par autorité hiérarchique/ autonomies professionnelles, d’une part, pouvoirs de différentes catégories d’agents (administratifs/ techniques et professionnels), d’autre part, niveaux territoriaux (nationaux/ locaux / régionaux), enfin.

On a signalé la généralisation de l’attribution de missions par appels d’offre à des organismes associatifs ou privés. Celle-ci a sur les personnels concernés des conséquences sur lesquelles on peut s’interroger. En particulier sur les embauches de personnels expérimentés, sur la précarité des emplois, sur les compétences concernant les situations locales de professionnels embauchés pour chaque contrat… L’analyse d’un nombre suffisant de cas concrets devrait apporter sur ce sujet des informations et des analyses actuellement indisponibles.

3/ Les usagers des prestations et de services sociaux, médico-sociaux et de santé face aux évolutions de la gestion des politiques publiques 

 

Ce troisième axe est orienté vers les effets, objectifs et subjectifs, des modes de gestion des politiques sur les usagers des services de santé et sociaux. Leurs besoins et leurs capacités sont-ils mieux ou moins bien pris en compte ? Qui sont les « perdants » et les « gagnants » ? Rencontrent-ils de nouveaux obstacles dans le traitement de leurs dossiers ? Comment peut-on analyser l’expression de leur satisfaction ou de leur mécontentement ? Les réponses à ces questions sont des éléments essentiels pour l’analyse des bureaucraties sanitaires et sociales d’aujourd’hui et sans doute, au-delà, pour des réflexions relevant de la sociologie politique sur les relations de certains usagers aux institutions.

 

On ne peut traiter de façon unifiée l’ensemble des usagers. Quelles que soient les questions traitées, on sera conduit à s’interroger sur les distinctions, pas toujours traditionnelles ni évidentes, qui peuvent s’imposer entre différents types de publics et leurs réactions face à des bureaucraties réorganisées et numérisées. Les oppositions rural/urbain, jeunes/aînés, riches/pauvres, hommes/femmes, instruits/peu formés…, sont-elles toujours pertinentes ?.

 

Si l’on se réfère aux fondamentaux des bureaucraties, les objectifs d’universalité et de neutralité des dispositifs ont été déterminants. Qu’en est-il aujourd’hui ? On peut suivre plusieurs pistes pour répondre à cette question :

 

Le maintien aujourd’hui d’objectifs universalistes caractéristiques des systèmes bureaucratiques pourrait être questionné en s’appuyant sur des analyses conduites à un niveau très global ou au contraire en se centrant sur des cas concrets. Sans doute les règles générales, les lois et règlements concernant les prestations ou services placés sous des autorités publiques sont-elles toujours appliquées rigoureusement. Mais les prestations « universelles » restant limitées et ciblées, une place croissante est occupée par des dispositifs qui peuvent mettre en cause cet universalisme, éventuellement en introduisant un peu de personnalisation voire de souplesse dans le traitement des usagers. Ainsi en va-t-il de l’intervention complémentaire d’organismes autres que les institutions universelles de base (mutuelles ou institutions de prévoyance, associations…). Par ailleurs, de plus en plus de prestations, ciblées sur des publics spécifiques ou démunis, sont assorties d’une conditionnalité des aides qui en restreint l’accès et autorise parfois une interprétation non homogène des règles. Certaines évolutions, comme la place prise par les soins ambulatoires ou le maintien à domicile, reportent sur les budgets et les charges familiales des poids nouveaux. Des inégalités de traitement se développent sur de telles bases.

 

La participation des usagers à la gouvernance des politiques et à la vie des établissements du secteur fait l’objet d’une attention nouvelle depuis le début des années 2000, avec la mise en place de dispositions qui structurent cette participation, notamment avec les lois de 2002 (rénovant l’action sociale et médico-sociale ; créant la « démocratie sanitaire »), et de 2005 (participation et citoyenneté des personnes en situation de handicap) [Avenel, 2017 ; Maudet, 2002]. Les usagers ont-ils ainsi été mis à l’abri de règles locales ou nationales trop techniques et impersonnelles, construites par les seules bureaucraties administratives et professionnelles ? Le débat se poursuit entre ceux qui analysent ces réformes comme un tournant important permettant d’échapper à une gestion peu attentive aux besoins et aux vœux des usagers, et ceux qui y voient en pratique l’ajout d’une couche bureaucratique supplémentaire peu utile et lourde, imposant de nouvelles compétences, telle la mise en récit de soi, générant par là-même de nouvelles inégalités. Ce différend reste largement à instruire en s’appuyant sur des exemples concrets, y compris des exemples récents de démocratie participative mise en œuvre dans quelques territoires. On portera également attention aux réactions de ce qu’il est convenu d’appeler les street level bureaucrats, directement confrontés à ces populations, ainsi qu’à leur part d’autonomie dans l’interprétation des directives venant de leurs hiérarchies.

 

Le « tout numérique » est le parangon de l’ambivalence de sentiment des usagers vis à vis des services publics. Parfois perçu comme une avancée dans la facilité d’accès, la rapidité d’exécution des démarches, il est également source d’irritation et de mécontentements face à la lenteur des réponses, à l’inadéquation du vocabulaire ou des usages de navigation et à son incapacité à s’adapter aux cas compliqués. Il peut finalement devenir l’objet de colère des populations touchées par l’illettrisme, non formées à l’usage des outils numériques ou résidant dans les zones blanches… Les institutions du secteur social, surtout, ont affaire à des publics embarrassés par l’éloignement, à la complexité de certains « cas », à des délais excessifs au regard de très grande urgence pour des personnes très démunies, etc.… Certains organismes ont aménagé en conséquence leur action mais ne semblent pas avoir donné une large publicité à leurs observations. Des bilans globaux permettraient d’appréhender de tels aménagements et leurs conséquences pour les publics « sociaux ».

Enfin, plus largement, l’im-personnalisation progressive de modèles bureaucratiques dans un domaine où les usagers attendent protection des institutions ne joue-t-elle pas un rôle significatif dans la perte de confiance accordée aux instances publiques républicaines ? Le fait est que, globalement, le public identifie et individualise mal le rôle de chacune des « grosses machines » du secteur social ou de la santé. Les représentations que s’en font beaucoup d’usagers participent de moins en moins à celle d’une « grande conquête des travailleurs » et tirent plus souvent vers une image de lourdes institutions publiques peu attentive aux cas personnels. La superposition, la multiplication des instances, des acteurs, des établissements rendent confus l’accès aux soins ou l’accès au droit. On pourra prendre l’exemple des cliniques et de l’hôpital, ou encore le remboursement des soins liés aux « secteurs ». L’offre de soins est complexe, comment les usagers se repèrent-ils? Dans le même élan, il s’agira également d’interroger la perte de confiance dans les institutions républicaines. Le travail de politistes serait bienvenu pour approfondir cette dimension importante.

 

Bibliographie indicative

 

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Baudot P-Y., 2015, « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? », Politiques sociales et familiales, n°119, pp. 5-18.

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Roux-Morin L., « Les TIC des CAF: une analyse en terme de philosophie d’usage », Recherches et Prévisions, n°77, 2004. pp. 86-91.

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Des informations complémentaires sur le contenu de cet appel à contribution peuvent être obtenues auprès des coordonnateurs aux adresses suivantes :

marianne.berthod@wanadoo.fr

christine.leclainche@gmail.com

jean-luc.outin@sante.gouv.fr

Les auteur·e·s souhaitant proposer à la revue un article sur cette question devront l’adresser avec un résumé et une présentation de chaque auteur·e

(cf. les « conseils aux auteurs » de la RFAS [en ligne https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2021-02/Charte%20deontologique%20et%20conseils%20aux%20auteurs.pdf )

à cette adresse:

rfas-drees@sante.gouv.fr

avant le jeudi 4 novembre 2021

 

Séminaire « Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique
Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

Webinaire en trois séances

les  mardi 12 janvier, vendredi 5 février et mardi 9 mars

Participation libre sur inscription via ce lien

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Séminaire

« Bureaucraties sanitaires et sociales »

Coordination scientifique

Marianne Berthod, Christine Le Clainche, Séverine Mayol, Jean-Luc Outin

 

Webinaire en trois séances

les

mardi 12 janvier, vendredi 5 février et mardi 9 mars

Participation libre sur inscription via ce lien

 

La Revue française des affaires sociales (RFAS) organise un séminaire scientifique sur les bureaucraties sociales afin de faire le point sur l’état actuel des connaissances et préparer un dossier sur cette thématique. Celle-ci avait déjà été abordée dans la RFAS, sous l’angle de l’administration sanitaire et sociale (2011-4). Depuis, de nombreuses (r)évolutions ont été introduites, voire imposées, tant d’un point de vue technique qu’organisationnel, nous amenant à questionner la réalité contemporaine des bureaucraties sociales.

En sociologie des organisations, peu de concepts ont traversé les décennies et les disciplines comme celui de bureaucratie et donné forme à des concepts dérivés tels que le pouvoir bureaucratique, l’effet bureaucratique ou encore la bureaucratisation. La bureaucratie désigne ainsi une forme d’organisation dont les objectifs sont avant tout de permettre, par un traitement standardisé, la réalisation des principes fondamentaux des États modernes : des agents « neutres » placés au sein d’une chaîne hiérarchique sont chargés d’appliquer des directives et des règles adoptées dans le cadre démocratique de ces États en assurant le respect de principes fondamentaux : garantie des droits individuels, égalité devant la loi, lutte contre la corruption et les discriminations…

De prime abord, les « bureaucrates » observés par les sociologues sont les fonctionnaires des administrations publiques, cependant les principes de la bureaucratie tendent désormais à s’imposer bien au-delà du secteur public, modifiant les objets de recherche sociologique.

Les économistes, quant à eux, en s’intéressant aux organisations, s’attachent à décrire des modes de coordination entre les agents qui permettent de dépasser une appréhension abstraite du marché. Sans doute, selon les écoles de pensée, les normes et règles de l’action publique sont appréciées différemment. Les uns, les analysant comme des formes bureaucratiques, considèrent qu’elles entravent le libre jeu du marché et l’atteinte d’un équilibre général ou d’un optimum social, les autres qu’elles concourent à l’organisation de ces marchés et, jusqu’à un certain point, au bon fonctionnement de cette institution particulière d’allocation des ressources rares.

Étendu aux autres sphères de la société, le concept renvoie au règne de l’ordre et du règlement dans une organisation qui laisse peu de place à la participation, au libre-arbitre, aux initiatives et aux marges de manœuvres de ses agents. Visant la rationalisation des activités collectives, la bureaucratie se traduit par le développement inéluctable de formes d’organisation technologiques des tâches et des fonctions caractérisées par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle. Les manifestations de la bureaucratie et ses conséquences, sous des formes variables selon les époques, les pays, les options organisationnelles ou les régimes politiques, ont fait l’objet d’analyses tant à l’échelle sociétale qu’à celle d’organisations plus réduites – entreprises ou administrations notamment. On ne prend pas grand risque à affirmer que la tertiarisation des économies a conduit à augmenter l’emprise de structures bureaucratiques du fait, par exemple, de l’externalisation de certaines tâches qui doivent être coordonnées pour aboutir au produit ou au service final. Les formes de bureaucratie ont aussi évolué, en s’appuyant sur les innovations qui engendrent l’apparition d’un ensemble de nouvelles règles et normes, notamment numériques. Il est probable toutefois que tous les secteurs d’activité n’ont pas évolué au même rythme dans ce domaine.

Plusieurs raisons conduisent à s’interroger aujourd’hui plus spécifiquement sur les évolutions des formes d’organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social – entendu comme celui de la protection sociale et de la santé au sens large. On s’efforcera de rendre compte au cours du séminaire de sa grande diversité : actions générales ou ciblées (sur les personnes fragiles ou démunies) ; prestation de services (dans les établissements de soin, médico-sociaux, sociaux…) ou allocations ; actions mises en œuvre dans un cadre public, national, local ou sous contrôle public direct (organismes de sécurité sociale), mais également d’autres organismes de statut privé : institutions de prévoyance, établissements sans but lucratif, mutuelles, associations, voire, par délégation, organismes à but lucratif titulaires de marchés publics. Ces activités sont sensibles aux principes (égalité, juste-droit, transparence et lutte contre la corruption…) qui justifient la bureaucratie, comme le soulignent les débats actuels sur le projet de loi « renforçant la laïcité et les principes républicains »[1] et l’extension des obligations de laïcité aux salariés des organisations exerçant des missions de service public, particulièrement nombreuses dans le secteur sanitaire et social.

Ainsi, le secteur social aujourd’hui, pourrait, à la fois, se trouver dans les premières lignes d’un mouvement ou d’une évolution de la bureaucratisation de la société, d’une transformation de ses formes, creusant un écart profond entre les destinataires des politiques sociales et les finalités de ces dernières.

Le secteur social, plus que d’autres, est-il particulièrement exposé à une bureaucratisation sous une forme ou une autre (rôle des asymétries d’informations, ciblage plus étroit des populations, etc.) ? Il est soumis en effet – pas seulement de façon immédiatement contemporaine – à des pressions particulières. En réponse à la diversification des besoins des usagers, combinée à la maîtrise recherchée des dépenses publiques et à l’affirmation d’un contrôle des demandes d’accompagnement, les politiques sociales semblent multiplier les règles particulières au détriment du droit commun et proposer des dispositifs qui se complexifient. Par exemple, la combinaison de champs spécifiques (l’emploi/le social ; le social/le sanitaire) et de différents niveaux d’intervention (le local, le local déconcentré et le national) pour permettre une action globale et transversale s’accompagne de problèmes de coordination multiples. Au demeurant, le volume de matière législative et règlementaire s’est sensiblement épaissi dans la dernière décennie. En dépit des « économies » en personnel permises par la numérisation et la dématérialisation des dossiers ou des annonces de simplification des procédures, en dépit des vagues successives de décentralisation et d’externalisation des missions ou de la création de nombreuses agences qui auraient pu décharger les administrations de l’État, le nombre des agents publics et privés consacrant leur travail à ces questions sociales semble subir une augmentation inéluctable.

Par ailleurs, depuis une quinzaine d’années, des méthodes managériales plus proches de celles du secteur privé s’introduisent rapidement dans l’ensemble des administrations. Ce mouvement est guidé par le souci d’augmenter la performance et l’efficacité des actions, encadrées par de nombreux « outils d’évaluation », qui peuvent appartenir aussi aux outils de gestion des personnels et de leurs carrières, générant ainsi des questionnements sur l’adéquation entre poursuites d’intérêts privés (maximisation des revenus, poursuite de carrière, etc.) et bien commun. Pour les politiques sociales, dont les « résultats » à court terme et à long terme doivent souvent être appréciés par des évaluations qualitatives complexes, le tournant est particulièrement rude. Les nouvelles modalités de tarification dans le secteur sanitaire et médico-social modifient profondément les relations entre les groupes professionnels à l’intérieur des organisations. De nombreuses fonctions sont sous-traitées, notamment dans le secteur social où le fonctionnement par appels d’offre bouleverse les relations entre des organismes missionnés sur le court terme et leurs publics. De nouvelles règles, fréquemment modifiées ou renforcées, s’appliquent aux marchés et aux achats publics. Le lien avec les administrations commanditaires change de forme. La répartition des responsabilités effectives entre les différents niveaux hiérarchiques peut parfois donner à des agents du « street level » des pouvoirs discrétionnaires inédits et éventuellement paradoxaux du point de vue de leurs missions.

La bureaucratisation est toujours synonyme d’obstacles « paperassiers » et d’allongement des délais de traitement des dossiers, déplaisant pour l’usager. Mais le secteur sanitaire et social nécessite un regard particulier. Un grand nombre de destinataires de ces politiques sont en effet, par définition, fragiles : situations complexes, besoins urgents parfois vitaux, individus déstabilisés par l’abondance de règles, de « pièces justificatives » à fournir et de questionnaires dématérialisés à choix multiples… On observe ainsi des taux très élevés de « non-recours » à certaines prestations. Par ailleurs, aux responsables organisationnels peuvent s’opposer des professionnels particuliers – médecins, travailleurs sociaux, associations –, investis très positivement par le public, qui considèrent leur travail comme entravé par la prescription de certaines règles. Mais il reste de nombreux domaines où l’on peut s’interroger. Dans la même perspective, des structures administratives ont été missionnées pour interpeller les pouvoirs publics/l’administration sur ses propres dérives bureaucratiques (exemple le Défenseur des droits) et concevoir des moyens soit de simplifier les demandes, soit d’apporter des aides à l’usager (simplification administrative, « coffre-fort virtuel », logiciels d’orientation vers des droits méconnus des usagers…) ; mais ces tentatives semblent avoir rarement donné lieu à des actions cohérentes d’ampleur suffisante sur la durée. L’applicabilité de certaines politiques sociales, l’efficience de leur mise en œuvre, prise en tenaille entre le traitement de masse des dossiers et l’approche plus individualisée des situations, peuvent être mises en cause par la bureaucratie.

S’il se confirme qu’effectivement le secteur social fait partie des plus exposés aux risques bureaucratiques, que les effets de ceux-ci peuvent interroger les objectifs mêmes des politiques publiques concernées – non sans engendrer des coûts financiers qui doivent aussi être mesurés –ne conviendrait-il pas de réfléchir aux moyens de prémunir « le social » de ces effets néfastes ? De ce point de vue, observer comment l’urgence, lors de la crise de la Covid-19, a pu faire voler en éclats certaines pratiques bureaucratiques pourrait apporter des éléments de réflexion intéressants.

Chacune des trois séances du séminaire sera consacrée à un volet de ce questionnement d’ensemble.

Première séance (webinaire) le mardi 12 janvier 2021 de 13h30 à 16h30

Observation du secteur sanitaire et social : y a-t-il des facteurs favorables au développement d’une organisation bureaucratique dans le secteur sanitaire et social ? 

Cette séance permettra dans un premier temps d’ouvrir la réflexion sur le thème général de ce séminaire en proposant un état des lieux de la bureaucratie sanitaire et social. Comment la bureaucratie s’est-elle imposée dans ces secteurs de l’action publique ? Qu’est-ce qui différencie la bureaucratie sociale de la bureaucratie sanitaire ? Sont-elles des bureaucraties comme les autres ?

Il s’agira ensuite de questionner en particulier la gestion par la règle, imposée par les principes républicains d’égalité de traitement. Cette gestion déshumanisée s’est imposée pour échapper au clientélisme et à l’arbitraire. Cependant, dans les textes fondateurs de la Sécurité sociale, l’administration « bureaucratique » des droits n’était-elle pas compensée/accompagnée par les formes de démocratie sociale organisant la gestion d’ensemble du système ? En quoi, la référence à un principe d’universalité que l’on voit réapparaître à l’heure actuelle comme fil directeur de la simplification administrative et de l’équité (réforme des retraites et de l’indemnisation du chômage, revenu universel d’activité) participe- t-elle à pallier effectivement des formes de bureaucratie inéquitable ?

Tous les usagers sont-ils également affectés par le processus bureaucratique ou bien observe-t-on un gradient social ou générationnel ?

Cette séance introductive sera également l’occasion d’aborder les contours des bureaucraties sanitaire et sociale et ses transformations par l’arrivée de nouveaux acteurs, tels que les mutuelles, les collectivités territoriales, les agences…. (Comment la bureaucratie, mode de gouvernance du service public, s’impose et se transforme-t-elle dans ces organisations de droit privé ? Que font ces nouveaux acteurs au processus décisionnel ?).

Intervenant.e.s

Jean-Marc Weller, LISIS, CNRS / Université Gustave Eiffel, Paris. Intitulé de l’intervention à venir.

Henri Bergeron, Centre de sociologie des organisations, CNRS / Sciences-Po et Patrick Castel, Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris. « Covid 19 : le gouvernement contre les bureaucraties sociales ? »

Christine Daniel, inspectrice générale des affaires sociales, Paris. « Observer la bureaucratie »

Deuxième séance, vendredi 5 février 2020 de 13h30 à 16h30

Transformations des formes d’organisation et d’expression bureaucratique en liaison avec de nouveaux types de management dans le secteur/ nouveaux défis (déconcentration, décentralisation, agencification)

Cette seconde séance propose d’explorer la question des nouvelles formes de management. Il ne s’agit pas ici de revenir sur les travaux concernant le New Public Management, mais davantage de questionner les nouvelles formes d’organisation du travail lorsque celui se numérise (dématérialisation des dossiers), s’externalise (contractualisation de prestataires, marchés publics, recours massifs à des vacataires…), se réalise en distanciel (télétravail)… Quelles en sont les conséquences, par exemple, sur la tarification, ou encore sur le choix des indicateurs de performance ? L’évolution du métier des travailleurs sociaux (avec notamment des objectifs à atteindre) contribue-t-elle à accompagner ces publics et à favoriser leur autonomie ou au contraire, aggrave-t-elle le caractère bureaucratique, parfois perçu comme normatif ou paternaliste, de la prise en charge ? Ces interrogations appellent également des éclairages sur les gains et les coûts, qu’ils soient matériels, immatériels ou financiers.

Une attention spécifique sera portée à l’organisation des street-level bureaucracies tant les transformations de l’action publique ont contribué à leur diversification (Weill, 2014). La délégation de service public à des associations ou à des prestataires et le recours à des travailleurs indépendants amènent des salariés ou des indépendants à opérer tels les street-level bureaucrats décrits par Lipsky. On s’intéressera notamment à leurs conditions de travail, à leurs relations hiérarchiques ou à leurs relations avec les commanditaires.

Intervenant.e.s

Marie Mallet, Centre d’Action Sociale de la Ville de Paris

Gabriel Vommaro, IDAES-UNSAM, Escuela Interdisciplinaria de Altos Estudios Sociales, Buenos Aires, Argentina. La production locale du Welfare des précaires et le fonctionnement de l’État social aujourd’hui

Stéphane Bellini, IAE, Université de Poitiers, Poitiers. A la recherche de marges de manœuvre : l’appropriation des règles bureaucratiques par les acteurs

Troisième séance le mardi 9 mars de 13h30 à 16h30

Usagers des organismes sanitaires et sociaux d’aujourd’hui et situation des personnels. Les politiques publiques sanitaires et sociales mises en œuvre de façon bureaucratique atteignent-elles leurs publics ?

La dernière séance du séminaire mettra la lumière sur les usagers et l’impact de la bureaucratie sanitaire et sociale et de ces transformations sur la mise en œuvre effective des droits, mais également sur leurs expériences en tant qu’usager ou patient. Quelles perceptions les usagers ont-ils des nouveaux processus numériques ? Quels regards portent-ils sur les nouvelles formes de bureaucratie (dématérialisation, raréfaction des guichets ou encore arrivée de nouveaux acteurs) ? Quels sont les effets de ce qu’il est convenu d’appeler la « crise de la confiance » dans les instances publiques et républicaines, crise durablement installée dans le paysages politique national et international, sur la bureaucratie et la bureaucratisation ? Plusieurs signes laissent penser que cette confiance est en effet fragile. Les enquêtes et les travaux par exemple du laboratoire ODENORE montrent que le public identifie et individualise de plus en plus mal le rôle de chacune des « grosses machines » du secteur social. En matière de protection de la santé par exemple, une certaine confusion règne autour des rôles et missions de « l’administration », de « la sécu » ou encore des mutuelles et des assurances complémentaires. La dénonciation de la bureaucratie ne recouvre-t-elle pas aussi une forme de critique de l’offre publique qui résulte de compromis politiques (ceux qui contribuent/ceux qui perçoivent ; responsabilité individuelle/ solidarité collective, etc.) ? La bureaucratisation du secteur social n’entraîne-t-elle pas une crise de confiance du public envers le service public ?  Le « design » des politiques publiques peut-il dans ce cas constituer un recours adapté ?

 

Intervenant.e.s

Philippe Warin, PACTE, Université de Grenoble / Sciences Po Grenoble, Grenoble. Titre de l’intervention à venir.

Héléna Revil, responsable de l’Odenore, Laboratoire de Sciences sociales PACTE, Université Grenoble-Alpes. Titre de l’intervention à venir.

Dr David Morquin, MD – Maladies Infectieuses et Tropicales, PhD – Science de Gestion (Management des Systèmes d’Information), CHU de Montpellier. Titre de l’intervention à venir. 

 

 

Calendrier prévisionnel du dossier de la RFAS pour le numéro 2022-2

Diffusion de l’appel à contribution : avril 2021

Réception des articles :  mardi 2 novembre 2021

Réunion du comité de lecture : mardi 14 décembre 2021

Publication : juin 2022

 

Informations organisationnelles

Du fait de la situation sanitaire, la première séance sera entièrement à distance.

Les séances suivantes, sous réserve de l’évolution de la situation sanitaire, pourraient être proposées en version hybride. Le cas échéant, les rencontres se tiendront dans les locaux du ministère des Solidarités et de la Santé, 10 place des Cinq Martyrs du Lycée Buffon à Paris en salle 4232R (avec une jauge réduite de moitié) et seront retransmises en direct.

Afin de pouvoir assister aux échanges, nous vous remercions de vous inscrire en remplissant ce formulaire.

Le lien de connexion pour chaque séance vous sera communiqué par mail avant le début de la rencontre.

 

[1] Annoncé par le Gouvernement le 5 octobre 2020 et présenté au gouvernement le 7 décembre 2020 sous le titre « projet de loi confortant les principes républicains ».

Un regard renouvelé sur les ressources des jeunes : ressources matérielles, soutien, accès aux capacités

Porter un regard renouvelé sur les ressources des jeunes, ambition qui sous-tend ce dossier de la Revue française des affaires sociales, nécessite au préalable d’avoir une vision claire de leurs ressources matérielles et de la façon dont s’articulent les sphères domestique, économique et sociale dans la constitution de celles-ci. C’est ce que propose le cadrage statistique  réalisé à partir de l’enquête nationale sur les ressources des jeunes de la DREES et de l’INSEE5 (ENRJ), ayant permis d’interroger de façon détaillée un échantillon de jeunes de 18 à 24 ans et leurs parents. Cet éclairage chiffré a également pour but de contextualiser les différents sujets abordés dans les articles de ce dossier, qu’il s’agisse des trajectoires résidentielles des jeunes adultes, du travail pendant les études, des mécanismes de solidarité intrafamiliale ou des jeunes comme cibles des politiques publiques. Ce dossier propose aussi un examen approfondi des ressources au sens large qu’offre la famille, dont le rôle est si crucial à cette période de la vie.

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Les modes d’accueil des jeunes enfants : des politiques publiques à l’arrangement quotidien des familles

Le numéro d’avril-juin 2017 de la Revue française des affaires sociales comprend tout d’abord un dossier très approfondi sur « Les modes d’accueil des jeunes enfants : des politiques publiques à l’arrangement quotidien des familles », coordonné par Marie‑Clémence Le Pape, Jacques Bellidenty, Bertrand Lhommeau et Émilie Raynaud. Trois éléments de cadrage aideront les lecteurs et lectrices à mieux connaître d’une part les enquêtes de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) relatives aux modes de garde et d’accueil des jeunes enfants et à la protection maternelle et infantile, d’autre part le fichier localisé des utilisateurs d’établissements d’accueil du jeune enfant de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Ils sont suivis de douze articles répartis en trois axes : « La déclinaison des politiques nationales en dispositifs locaux » ; « Articuler vie familiale et vie professionnelle : des aspirations des parents aux arrangements quotidiens » et « Confier son enfant, accueillir des enfants : les professionnel•le•s face aux parents ». Cinq personnalités livrent ensuite leur point de vue : Bertrand Fragonard, Claude Martin, Bertrand Geay, Anne-Lise Ulmann et Sylviane Giampino. Le dossier se clôt sur le compte-rendu du colloque « Petite enfance : regards croisés sur les modes d’accueil des jeunes enfants » organisé par la DREES le 15 novembre 2016 et sur le rappel de l’appel à contribution.

Le dossier est suivi d’un article hors thème de Cyprien Avenel abordant les enjeux et les impacts de la réforme territoriale sur la mise en œuvre des politiques sociales locales.

Consultable en ligne sur le portail CAIRN

Les réformes de la protection sociale en Allemagne depuis les années 1990

Enjeux, arbitrages et résultats

 

Les performances économiques de l’Allemagne et son faible taux de chômage (5,1 % en mai 2014) ont suscité en France un intérêt considérable pour les réformes de la protection sociale et du marché du travail outre-Rhin. Celles-ci ont provoqué débats et controverses, que ce soit pour en vanter les mérites ou, au contraire, pour en souligner les faiblesses ou les limites. Plusieurs questions sous-tendent ces débats et controverses : ces réformes ont-elles contribué au dynamisme économique du pays ? Se sont-elles accompagnées d’une dégradation des conditions de vie de certaines catégories de la population ? Dans quelle mesure les réductions budgétaires drastiques des collectivités locales ont-elles affecté la qualité des services publics dans les secteurs de la protection sociale ?
Ce dossier, coordonné par Jeanne Fagnani et Brigitte Lestrade, est composé de cinq articles et d’une note de lecture, qui brossent le tableau des changements intervenus dans plusieurs secteurs de la protection sociale, tels que l’Assurance maladie, l’Assurance retraite, la dépendance, l’accueil des jeunes enfants mais aussi des sujets moins souvent explorés comme les dépenses publiques en faveur de l’éducation ou l’intégration des travailleurs handicapés dans l’entreprise.
Il est suivi de quatre notes de lecture indépendantes.

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Difficultés vécues dans l’enfance et conséquences à l’âge adulte

La RFAS a choisi de consacrer un dossier aux conséquences à l’âge adulte des difficultés vécues dans l’enfance bien que nombre d’études se soient d’ores et déjà attachées à explorer ce thème. Elles s’attachaient par exemple à mettre en lumière et à comprendre les mécanismes de la transmission intergénérationnelle de la pauvreté.

Les processus en jeu sont, en effet, extraordinairement complexes. D’un côté, les difficultés vécues dans l’enfance peuvent être très diverses : problèmes d’ordre familial (séparation ou décès des parents, maltraitance, etc.), conditions de vie pénibles engendrées par la pauvreté, handicaps ou accidents de santé, etc. Au problème d’identification des facteurs susceptibles d’avoir une influence s’y ajoute un second : c’est probablement le cumul d’un ensemble de facteurs, plus qu’un facteur unique, qui risque d’avoir des conséquences négatives à l’âge adulte. Comment, alors, évaluer et hiérarchiser leurs effets propres, et surtout évaluer l’effet de leur cumul ?

Du côté des « résultats », la complexité n’est pas moindre. En effet, les conséquences négatives à l’âge adulte peuvent, elles aussi, revêtir de nombreuses formes : violence contre soi-même (addiction, automutilation, etc.), violence à l’égard de l’entourage (agressions, etc.), difficultés d’insertion professionnelle et sociale, espérance de vie réduite, etc. Quelle palette de conséquences est-il alors opportun et possible de retenir ? Par ailleurs, ces conséquences peuvent différer selon les catégories de population (en fonction du sexe, de l’âge, des milieux sociaux, etc.) et le milieu culturel, rendant encore plus délicat l’identification des effets propres des événements survenus durant l’enfance.

Enfin, à supposer que les difficultés et leurs conséquences aient été bien identifiées, établir des relations claires et univoques entre la nature des difficultés rencontrées dans l’enfance et la nature des conséquences à l’âge adulte nécessite des approches délicates et de la prudence dans l’interprétation des résultats. Au demeurant, la relation entre expériences vécues durant l’enfance et situations à l’âge adulte échappe au déterminisme : tout est possible à tout âge, aucun destin n’est bien sûr écrit à l’avance. Les phénomènes de résilience en sont l’illustration.

Les connaissances actuellement disponibles sont précieuses. Mais, parcellaires, elles sont insuffisantes pour savoir précisément quels peuvent être les leviers d’action pour des politiques publiques visant à améliorer le « bien-devenir » d’enfants plus vulnérables que les autres à la suite d’événements difficiles. Car si on sait que les difficultés vécues dans l’enfance, surtout dans les premières années, laissent des empreintes multiformes sur les étapes de vie ultérieures, il est impossible d’établir, dans l’état actuel des connaissances, des relations claires et univoques entre le type de difficultés rencontrées dans l’enfance et la nature des conséquences à l’âge adulte. Un même traumatisme infantile aura des conséquences différentes selon les caractéristiques des personnes qui l’auront subi. Il n’y a aucune fatalité à ce que les agressions, les manques et les instabilités subies pendant l’enfance se traduisent à l’âge adulte par des comportements violents, instables ou une souffrance insurmontable.

Les articles de ce numéro ne prétendent naturellement pas faire le tour d’une question aussi complexe. Néanmoins, ils apportent un éclairage dans trois domaines.

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Évaluation des politiques publiques sanitaires et sociales

Introduite tardivement en France autour des années 1990, l’évaluation des politiques publiques connaît aujourd’hui un foisonnement d’initiatives qui atteste incontestablement une attention renouvelée. Dans un contexte où la recherche d’efficacité se fait plus forte, la montée des préoccupations d’évaluation est particulièrement significative dans le champ sanitaire et social compte tenu de l’importance des enjeux économiques, sociaux et politiques qui sont de tout temps au cœur des politiques publiques déployées. Sans être un état des lieux, ce numéro entend rendre compte de cette nouvelle réalité par une attention rigoureuse aux perspectives de recherche, débats méthodologiques, réalisations et préoccupations institutionnelles dont elle est l’expression. La richesse des contributions, discussions et débats réunis témoigne tout autant de la diversité des approches et des expériences dans les secteurs sanitaire et social que de l’intérêt de la démarche d’évaluation par delà ses difficultés de mise en œuvre.
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