Appel à contribution « Quelles transformations des bureaucraties sociales ?» pour le 04/11/2021 (RFAS n°2022-2)

 

Appel à contribution pluridisciplinaire sur :

Quelles transformations des bureaucraties sociales ?

Pour le numéro d’avril-juin 2022 de la RFAS

Le dossier sera coordonné par :

Marianne Berthod-Wurmser, Christine Le Clainche (Université de Lille) et Jean-Luc Outin (Mire)

Cet appel à contribution s’adresse aux chercheurs en économie, gestion, sociologie, science politique, philosophie, droit, géographie, démographie, anthropologie, ainsi qu’aux acteurs du champ sanitaire et médico-social.

Les articles sont attendus avant le jeudi 4 novembre 2021

 

Peu de concepts ont traversé les décennies et les disciplines comme celui de bureaucratie et donné forme à des concepts dérivés tels que le pouvoir bureaucratique, l’effet bureaucratique ou encore la bureaucratisation. Après un séminaire en trois séances consacré à ce sujet début 2021 (compte-rendu en ligne ici : https://www.publisocial.fr/seminaire-bureaucraties-sanitaires-et-sociales-compte-rendu-des-trois-seances/), plusieurs raisons conduisent aujourd’hui la RFAS à proposer un appel à contribution pour un dossier sur les formes d’organisation bureaucratique et leurs évolutions dans le secteur sanitaire et social.

Instaurée d’abord pour affirmer les principes républicains à valeur constitutionnelle « d’égalité de traitement » en s’appuyant sur la rationalisation des activités collectives, la bureaucratie se caractérise par l’impersonnalité, la hiérarchie et le contrôle qui en sont les formes les plus visibles, mais elle se traduit aussi désormais par le développement de formes d’organisation technologique des tâches et des fonctions. Dans l’ensemble de la société française, les formes de bureaucratie ont évolué en s’appuyant sur des innovations qui engendrent l’apparition d’un ensemble de nouvelles règles et normes – notamment marquées par l’extension des échanges numériques dans les dernières années.

Dans les secteurs sanitaire et social, depuis une quinzaine d’années, le souci d’augmenter la performance et l’efficacité des actions a conduit à un certain nombre de modifications à la fois dans la gestion des bureaucraties existantes (introduction de méthodes managériales issues d’autres secteurs, création de métiers, changement d’échelle – fusions, décentralisation, etc.), mais également dans la constellation des organisations rendant effectives l’accès aux droits dans cette perspective républicaine : des associations aux agences, en passant par les mutuelles ou entreprise d’assurance (Benamouzig et Besançon, 2007). Dans un contexte plus général d’évolution de l’État-Providence et des politiques sociales, la masse et la complexité de la réglementation, de même que le nombre des agents publics et privés actifs sur ces questions ont clairement pris de l’ampleur dans les dernières décennies. Numérisation et dématérialisation des dossiers, réductions de personnel, « simplifications de procédures », externalisation des missions de l’État n’ont pas permis d’alléger les moyens d’intervention. Ce point a fait l’objet de réflexions plus souvent centrées sur le volume des dépenses publiques et sur les efforts qui leur sont consacrés, qu’orientées vers les modalités et les conséquences d’une évolution qui présente les caractéristiques d’un mouvement de bureaucratisation du système d’intervention sociale.

La RFAS souhaite composer dans son deuxième numéro de 2022 un dossier qui documente cette réflexion, tant dans une perspective descriptive des évolutions qu’en suscitant une analyse critique des situations qu’elles engendrent.

Du côté des facteurs favorisant une évolution sectorielle rapide, les institutions et les politiques sociales ont pu être marquées par des combinaisons de facteurs comme :

– la recherche plus active d’une maîtrise de dépenses qui constituent une part désormais majeure des finances publiques,

– la volonté de cibler les besoins d’usagers qui tendent à se diversifier, conduisant à multiplier les règles particulières et à élaborer des dispositifs complexes,

– un renforcement affirmé du contrôle des demandes d’accompagnement des publics,

– la multiplication des institutions publiques impliquées (collectivités, agences) y compris de manière combinée, ce qui s’accompagne de problèmes de coordination variés.

 

Les conséquences d’une « bureaucratisation » rapide, propres aux secteurs sanitaire, social et médico-social, sont également identifiables et semblent parfois très lourdes. Ces secteurs sont en effet soumis à des pressions particulières. En réponse à la diversification des besoins des usagers, combinée à la maîtrise recherchée des dépenses publiques et à l’affirmation d’un contrôle des demandes d’accompagnement, les politiques sociales et de santé semblent multiplier les règles particulières au détriment du droit commun et proposer des dispositifs qui se complexifient. On peut évoquer, à titre d’exemple, la combinaison de champs spécifiques (l’emploi/le social ; le social/le sanitaire) et de différents niveaux d’intervention (le local, le local déconcentré et le national) pour permettre une action globale et transversale, qui peut alors s’accompagner de problèmes de coordination multiples, tels que la rencontre de cultures professionnelles divergentes (Dressen, 2014).

 

De même, il semble nécessaire d’interroger les facteurs qui favorisent ces conséquences :

– la réception des normes et règles par certains des publics spécifiques, en lien avec les évolutions sociales plus profondes (individualisation de la société, augmentations des inégalités sociales, augmentation de la précarité…) ,

– les modalités d’interface avec les institutions proposées à ces destinataires,

– le transfert à des objectifs sociaux souvent qualitatifs et de long terme, de méthodes de gestion et d’évaluation issues d’autres secteurs y compris marchands, sans prise en compte de la spécificité de ces objectifs.

 

Trois axes de réflexion concernant la bureaucratie dans le champ social, médico-social et sanitaire et son évolution sont proposés dans cet appel. Ils concernent les interventions et positionnements de différentes catégories de parties prenantes aux politiques sociales (1), les formes de structuration et de management des acteurs du secteur (2), et enfin la réflexion sur les usagers et leur implication (3).

 

Pour chacun de ces axes, il est souhaitable que les contributions soumises s’inscrivent dans un champ de fonctions et d’acteurs aussi large que possible : on y inclura les fonctions de santé, de protection sociale, d’action sociale, et leurs établissements. Dans ces différents domaines, les administrations publiques ou semi-publiques, auxquelles on pense d’abord, sont très loin d’être les seules concernées. Sont inclus dans le champ l’ensemble des actions mises en œuvre directement ou par délégation dans un cadre public national ou local ou par des organismes de statut privé : caisses de sécurité sociale, agences, institutions de prévoyance, mutuelles, associations, organismes et établissements sans but lucratif ou commerciaux autorisés (cliniques) ou encore titulaires de marchés publics les missionnant sur des objectifs sociaux. Il serait intéressant de comparer des observations d’acteurs de statuts différents et le cas échéant, de mettre en lumière les déplacements de l’un à l’autre de certaines caractéristiques des bureaucraties. Si un regard critique n’est pas exclu, il est avant tout attendu des auteurs qu’ils proposent des articles analytiques, s’appuyant sur des recherches empiriques.

Du fait de la complexité à traiter du concept de bureaucratie en dehors de la compréhension des contextes historiques, sociaux et politiques, cet appel n’attend pas d’articles adoptant des perspectives internationales ou comparatistes. Cet angle pourrait, dans un second temps, faire l’objet d’un autre dossier.

 

1/ Les acteurs des politiques sanitaires et sociales : de leur conception à leur mise en œuvre

 

Les analyses classiques de la bureaucratie, depuis M. Weber, supposent schématiquement que les décisions d’orientation des politiques sont définies par des personnels issus d’institutions démocratiquement élues ou désignées (« les politiques ») ; les modalités de mises en œuvre relèvent « d’administrateurs » placés sous l’autorité des politiques ; les exécutants appliquent uniformément aux individus les règles définies par les précédents ; certaines fonctions techniques peuvent cependant interférer avec cette structure verticale du pouvoir et infléchir les circuits de décision comme on l’a observé par la suite (Crozier, 1963).

 

Les catégories d’acteurs impliqués aujourd’hui dans la conception, la construction et la mise en œuvre des politiques et des dispositifs sanitaires, sociaux et médico-sociaux sont à l’évidence beaucoup plus nombreuses et diversifiées. Certaines analyses récentes tendent à montrer que le schéma simple correspondant globalement à celui décrit par M. Weber serait plus complexe aujourd’hui à plusieurs égards (Bergeron et Castel, 2021).

 

Examinant la question de l’accès à l’emploi des personnes en situation de handicap, le rapport thématique 2019-2020 de l’IGAS souligne ainsi la multiplicité des dispositifs, des règles et des acteurs impliqués depuis la fixation des orientations générales jusqu’à leur application. Cela fait intervenir des « politiques », des « experts », des « administrateurs, administratifs, techniciens » et des responsables d’organismes de terrain missionnés, selon des géométries variables (IGAS, 2020). Le champ de l’hébergement montre également l’enchevêtrement de nombreux règlements, normes budgétaires, principes d’intervention, source de tensions multiples avec la volonté d’innovation pour répondre aux attentes en matière d’accès à un logement autonome (Mallet, 2021)

 

Ces constats nous amènent à nous interroger sur l’évolution du degré ou des formes de bureaucratisation du domaine sanitaire, social et médico-social et à leur justification. Comment évoluent-elles ? Dans la continuité de ces questionnements, on pourra s’intéresser aux formes de transactions sociales entre toutes ces instances actrices des politiques publiques. Que créent les fréquentes collaborations, tables de concertations, etc. sur la production des normes ? Comment se font les négociations, les compromis ? Quel effet sur les métiers des bureaucraties ?

Un autre constat est le rejet par une partie des agents producteurs de bureaucratie de la bureaucratie elle-même. « La bureaucratie » est alors parfois désignée comme responsable de dysfonctionnements de tous ordres. Ainsi :

– La perméabilité entre le monde des « politiques » et celui des « technocrates » contribue à brouiller les frontières entre les responsabilités des uns et des autres, « la bureaucratie » et parfois « l’administration » étant alors utilisées comme boucs-émissaires et soumises à la vindicte des électeurs et des usagers.

– Les dirigeants politiques recourent à des experts, à des commissions de spécialistes pour « aider à la décision » ; en période de crise, comme l’a montré l’exemple de la pandémie liée au Covid-19, les fonctions dévolues par les politiques à ces instances peuvent prendre un tour particulier qui mérite aussi réflexion sur la répartition des responsabilités entre ces différents acteurs.

– Les corps techniques professionnels ainsi que les représentants associatifs interfèrent parfois de façon forte dans les processus de décision en contestant par exemple publiquement les choix des politiques ou des administrateurs. Ayant souvent meilleure presse auprès de l’opinion que les technocrates, ils pèsent d’un poids non négligeable dans la construction de compromis affectant par exemple les conditions d’accès des publics aux prestations sanitaires et sociales, et influent sur les représentations de l’action publique.

– De nombreux projets sont désormais contractualisés via des marchés publics entre une collectivité ou un établissement public, qui définit a priori et de façon stricte ses attentes. L’extension de ce procédé a certainement des conséquences tant sur le mode de développement de compétences techniques et de gestion au sein des organismes donneurs d’ordre que sur les conditions de mise en œuvre de ces « contrats », compte tenu des critères d’évaluation de l’intervention sociale.

– La volonté d’associer, au nom de l’empowerment, les usagers dans des processus de décisions dits participatifs est enfin de plus en plus fréquente. Des représentants des personnels de terrain et/ou des usagers sont impliqués, sans que l’on comprenne bien les effets réels de cette participation sur les modalités de distribution des prestations et services.

Enfin, les techniques ou instruments à visée prospective (modélisation, micro-simulations…), mobilisées pour évaluer ex ante comme ex post l’impact de décisions alternatives sur différentes catégories de publics et sur le financement des dispositifs, modifient la production des normes. Ces techniques sophistiquées permettent un ciblage croissant des politiques sociales sur des bénéficiaires « prioritaires », sans toujours mesurer les effets d’exigences inévitables en termes de justificatifs à produire, d’une part sur les bénéficiaires potentiels, d’autre part sur la compréhension de l’utilité de ces demandes par les employés et travailleurs sociaux de terrain.

 

Ces phénomènes interrogent l’évolution des bureaucraties modernes. Quelles analyses peut-on faire des conséquences pratiques de tels phénomènes, qui conduisent les politiques sociales à s’écarter des schémas traditionnels de fonctionnement d’une « bureaucratie classique » en incluant une diversité d’acteurs dans les processus de décision et en modifiant la production de normes ? Il s’agit à partir d’exemples réels et concrets de donner à voir ces conséquences, directes ou indirectes sur la construction et la mise en œuvre des dispositifs. On pensera par exemple à la complexité des réglementations et des dispositifs sociaux, à la qualité des prestations offertes et éventuellement aux coûts et à l’efficacité globale des interventions ou à l’accès effectif aux prestations et services de leurs bénéficiaires potentiels. On attend notamment des propositions d’articles qu’elles apportent des observations et des analyses précises par des études de cas : mise en place et fonctionnement de quelques dispositifs nationaux ou locaux, interrogeant le rôle que peuvent jouer des phénomènes comme ceux que l’on vient d’évoquer de façon bien entendu non exhaustive.

 

2/ Management et formes d’organisation : nouveaux modes d’expression bureaucratique dans les secteurs sanitaire, social et médico-social face à l’accélération, à l’individualisation et à la numérisation de la société

 

Il s’agit ici de questionner l’incidence des nouvelles formes d’organisation et de management de l’administration sur le « gouvernement par la règle ». La bureaucratie traditionnelle combine un modèle d’organisation et d’autorité destiné à pallier les pratiques arbitraires, des modes de coordination marqués par la verticalité et un système d’écriture à travers les textes fondant et encadrant l’action publique. Ces trois dimensions connaissent des changements profonds depuis une vingtaine d’années en lien avec plusieurs évolutions sociales.

La diversification des rapports à l’emploi comme celle des situations familiales a contribué à complexifier les politiques sociales et les textes qui en constituent le support. Afin de répondre à des besoins et de remplir des fonctions hétérogènes, on assiste à la multiplication des dispositifs. Les textes d’application n’offrent pas toujours de réelles marges de manœuvre à ceux qui sont chargés de les mettre en œuvre. Par ailleurs, la promotion d’approches personnalisées, globales, multidimensionnelles des populations interroge la capacité d’administrations sociales en silo à déployer des actions transversales, au-delà d’expérimentations souvent limitées.

Pour rapprocher l’acteur public des bénéficiaires des interventions sociales et impliquer les acteurs locaux (élus, professionnels, bénévoles), depuis le début des années 1980, plusieurs types de réformes sont intervenus : les lois de décentralisation, des mesures de déconcentration de l’administration centrale, la mise en place d’agences techniques sectorielles spécialisées et d’agences d’administration territoriales ou encore la délégation de service public à des associations non lucratives réputées plus proches des populations cibles…. Pour tenir compte de la diversité croissante des besoins, il s’est agi de rapprocher la réponse publique des lieux mêmes où ils s’expriment. Ces transformations ont fait émerger de nouvelles organisations dont il faudrait analyser les caractéristiques précises, notamment sous l’angle de la coordination. De nombreux rapports, parlementaires notamment, ont dénoncé « le millefeuille français », généré par les pesanteurs et les lenteurs de ces organisations. Plutôt que le déclin du modèle générique de bureaucratie, les difficultés rencontrées ici n’illustrent-elles pas une diversification de ses modèles concrets ? Pour régler les problèmes de coordination vécus sur le terrain pour gérer la crise sanitaire actuelle, les autorités publiques ont fait preuve d’une « frénésie organisationnelle » marquée par un double mouvement de marginalisation d’organisations existantes et de création de quasi organisations ou de méta organisations. Est-ce un cas spécifique et isolé, ou un comportement fréquent face à des problèmes similaires ?

Le développement des outils numériques dans le champ comme la dématérialisation des démarches administratives font aussi émerger de nouvelles conceptions des soins et de l’accès aux prestations (« l’aller vers »). Quelles conséquences ces transformations ont-elles sur le fonctionnement des organisations correspondantes et sur les métiers de la santé, du social et du médico-social ? Comment peut-on appréhender les normes numériques du point de vue des bureaucraties/de la bureaucratie ? N’y a-t-il pas un paradoxe à promouvoir une personnalisation des interventions tout en multipliant des formes de services plus impersonnelles ? Voire une contradiction même dans le fait de vouloir penser une politique publique de la personnalisation ?

Du point de vue des transformations de la gouvernance de l’action publique, la contractualisation a pris une place considérable dans l’allocation des ressources : conventions d’objectifs et de gestion pour doter les établissements publics ou des organismes de sécurité sociale, appels à projets pour financer de nouvelles formes de délégation de service, etc. Dans ce contexte, qu’advient-ils des associations en délégation de service public, tant du point de leur gouvernance que de leurs capacités d’action-réaction ? Quelle est l’efficacité de ces indicateurs et leur capacité à rendre compte de la diversité des acteurs bureaucratiques ? A l’instar des travaux de Pierre Yves Baudot (2015) sur les temps de traitement des demandes, on pourra s’interroger sur la manière dont ces indicateurs sont construits et sur ce qu’ils nous apprennent. Enfin, dans quelle mesure les tableaux de bord développés pour les activités de reporting qui en découlent permettent-ils de retracer la complexité des tâches à réaliser ? Les indicateurs quantitatifs utilisés ne privilégient-ils pas une mesure de la performance des organisations en termes d’efficience ou d’efficacité ? Faute d’appréciation quantitative aisée, les dimensions de pertinence, de bien être individuel ou d’utilité sociale restent dans l’ombre, malgré leur caractère essentiel, y compris du point de vue du sens de l’action publique.

De même, il serait utile d’interroger les outils utilisés pour la gestion des personnels et leur adéquation par rapport aux fonctions de « mise en œuvre de règles ». Ils remplissent une double fonction de point d’appui pour organiser l’activité et de soutien opérationnel du travail. Sont-ils adaptés pour permettre une appropriation des règles par les agents ? Comment les nouvelles formes d’organisation affrontent-elles le décalage persistant/ inévitable entre les règles émises par les instances de prescription et l’appropriation nécessaire des règles ?

Plus généralement, le mode de gestion des bureaucraties a des conséquences directes sur leurs agents : sur leur recrutement, sur leurs fonctions, sur la nature même de leur travail, sur leurs comportements. Quelles sont ces conséquences et comment les agents les perçoivent-ils ? Plusieurs éléments présentent probablement une importance particulière compte-tenu des finalités de leur travail dans le domaine qui nous intéresse :

  • L’arrivée massive des traitements numériques, la transmission dématérialisée des dossiers, ont conduit à la fois à une réduction très importante et à un regroupement des effectifs de certains personnels (disparition d’antennes locales…). Le bouleversement consécutif de bureaucraties parmi les plus lourdes (caisses de sécurité sociale…) a été progressif mais de grande ampleur. La répartition des agents par métiers (administratifs, techniques…) a également subi d’importantes modifications. En tout état de cause, les conséquences en sont très sensibles pour leurs agents (Roux-Morin, 2004).

 

  • En même temps, ces évolutions ont aussi changé la nature des rapports des agents avec les usagers. Ainsi, les usagers les mieux informés traitent directement leurs dossiers via Internet, et les interventions des employés ou des travailleurs sociaux se concentrent sur des cas complexes et/ou sur des interlocuteurs en très grosse difficulté. L’informatisation des matériels déplace les frontières entre tâches relevant de plusieurs types de professionnels (médecins/paramédicaux). Nombreux sont les agents administratifs confrontés à un travail plus parcellisé, plus impersonnel (absence de contact avec l’usager et de connaissance d’ensemble de sa situation), voire à une limitation importante de leurs marges de manœuvre et finalement de leur maîtrise des cas. Le sens donné au travail peut s’en ressentir (Avenel, 2002).

 

Pour adapter le fonctionnement de différents organismes à ces évolutions, des nouvelles organisations « transversales » locales sont progressivement recherchées (PIMMs, France services, agents publics polyvalents…). Au niveau national, des tentatives de « transversalité » ont vu le jour dans un but de simplification, mais n’ont jamais totalement abouti (coffre-fort numérique, site dédié à un premier examen de l’ensemble des droits et situations…) ; une analyse de ces expériences qui cherchent à prévenir les conséquences négatives de la complexité bureaucratique, de leurs réussites et de leurs échecs serait bienvenue.

L’envahissement des modalités et des temps de travail par la mise en œuvre d’outils incitatifs, des reportings, des indicateurs et des évaluations mérite des observations attentives, tout comme certains outils. Ainsi, la tarification et ses usages sont souvent perçus, notamment par les professionnels du secteur, comme des moyens de restreindre leur autonomie de gestion et leur accès aux financements. Peut donc être ici en jeu pour les services de santé, sociaux et médico-sociaux une redistribution complexe entre gestion des bureaucraties sociales par autorité hiérarchique/ autonomies professionnelles, d’une part, pouvoirs de différentes catégories d’agents (administratifs/ techniques et professionnels), d’autre part, niveaux territoriaux (nationaux/ locaux / régionaux), enfin.

On a signalé la généralisation de l’attribution de missions par appels d’offre à des organismes associatifs ou privés. Celle-ci a sur les personnels concernés des conséquences sur lesquelles on peut s’interroger. En particulier sur les embauches de personnels expérimentés, sur la précarité des emplois, sur les compétences concernant les situations locales de professionnels embauchés pour chaque contrat… L’analyse d’un nombre suffisant de cas concrets devrait apporter sur ce sujet des informations et des analyses actuellement indisponibles.

3/ Les usagers des prestations et de services sociaux, médico-sociaux et de santé face aux évolutions de la gestion des politiques publiques 

 

Ce troisième axe est orienté vers les effets, objectifs et subjectifs, des modes de gestion des politiques sur les usagers des services de santé et sociaux. Leurs besoins et leurs capacités sont-ils mieux ou moins bien pris en compte ? Qui sont les « perdants » et les « gagnants » ? Rencontrent-ils de nouveaux obstacles dans le traitement de leurs dossiers ? Comment peut-on analyser l’expression de leur satisfaction ou de leur mécontentement ? Les réponses à ces questions sont des éléments essentiels pour l’analyse des bureaucraties sanitaires et sociales d’aujourd’hui et sans doute, au-delà, pour des réflexions relevant de la sociologie politique sur les relations de certains usagers aux institutions.

 

On ne peut traiter de façon unifiée l’ensemble des usagers. Quelles que soient les questions traitées, on sera conduit à s’interroger sur les distinctions, pas toujours traditionnelles ni évidentes, qui peuvent s’imposer entre différents types de publics et leurs réactions face à des bureaucraties réorganisées et numérisées. Les oppositions rural/urbain, jeunes/aînés, riches/pauvres, hommes/femmes, instruits/peu formés…, sont-elles toujours pertinentes ?.

 

Si l’on se réfère aux fondamentaux des bureaucraties, les objectifs d’universalité et de neutralité des dispositifs ont été déterminants. Qu’en est-il aujourd’hui ? On peut suivre plusieurs pistes pour répondre à cette question :

 

Le maintien aujourd’hui d’objectifs universalistes caractéristiques des systèmes bureaucratiques pourrait être questionné en s’appuyant sur des analyses conduites à un niveau très global ou au contraire en se centrant sur des cas concrets. Sans doute les règles générales, les lois et règlements concernant les prestations ou services placés sous des autorités publiques sont-elles toujours appliquées rigoureusement. Mais les prestations « universelles » restant limitées et ciblées, une place croissante est occupée par des dispositifs qui peuvent mettre en cause cet universalisme, éventuellement en introduisant un peu de personnalisation voire de souplesse dans le traitement des usagers. Ainsi en va-t-il de l’intervention complémentaire d’organismes autres que les institutions universelles de base (mutuelles ou institutions de prévoyance, associations…). Par ailleurs, de plus en plus de prestations, ciblées sur des publics spécifiques ou démunis, sont assorties d’une conditionnalité des aides qui en restreint l’accès et autorise parfois une interprétation non homogène des règles. Certaines évolutions, comme la place prise par les soins ambulatoires ou le maintien à domicile, reportent sur les budgets et les charges familiales des poids nouveaux. Des inégalités de traitement se développent sur de telles bases.

 

La participation des usagers à la gouvernance des politiques et à la vie des établissements du secteur fait l’objet d’une attention nouvelle depuis le début des années 2000, avec la mise en place de dispositions qui structurent cette participation, notamment avec les lois de 2002 (rénovant l’action sociale et médico-sociale ; créant la « démocratie sanitaire »), et de 2005 (participation et citoyenneté des personnes en situation de handicap) [Avenel, 2017 ; Maudet, 2002]. Les usagers ont-ils ainsi été mis à l’abri de règles locales ou nationales trop techniques et impersonnelles, construites par les seules bureaucraties administratives et professionnelles ? Le débat se poursuit entre ceux qui analysent ces réformes comme un tournant important permettant d’échapper à une gestion peu attentive aux besoins et aux vœux des usagers, et ceux qui y voient en pratique l’ajout d’une couche bureaucratique supplémentaire peu utile et lourde, imposant de nouvelles compétences, telle la mise en récit de soi, générant par là-même de nouvelles inégalités. Ce différend reste largement à instruire en s’appuyant sur des exemples concrets, y compris des exemples récents de démocratie participative mise en œuvre dans quelques territoires. On portera également attention aux réactions de ce qu’il est convenu d’appeler les street level bureaucrats, directement confrontés à ces populations, ainsi qu’à leur part d’autonomie dans l’interprétation des directives venant de leurs hiérarchies.

 

Le « tout numérique » est le parangon de l’ambivalence de sentiment des usagers vis à vis des services publics. Parfois perçu comme une avancée dans la facilité d’accès, la rapidité d’exécution des démarches, il est également source d’irritation et de mécontentements face à la lenteur des réponses, à l’inadéquation du vocabulaire ou des usages de navigation et à son incapacité à s’adapter aux cas compliqués. Il peut finalement devenir l’objet de colère des populations touchées par l’illettrisme, non formées à l’usage des outils numériques ou résidant dans les zones blanches… Les institutions du secteur social, surtout, ont affaire à des publics embarrassés par l’éloignement, à la complexité de certains « cas », à des délais excessifs au regard de très grande urgence pour des personnes très démunies, etc.… Certains organismes ont aménagé en conséquence leur action mais ne semblent pas avoir donné une large publicité à leurs observations. Des bilans globaux permettraient d’appréhender de tels aménagements et leurs conséquences pour les publics « sociaux ».

Enfin, plus largement, l’im-personnalisation progressive de modèles bureaucratiques dans un domaine où les usagers attendent protection des institutions ne joue-t-elle pas un rôle significatif dans la perte de confiance accordée aux instances publiques républicaines ? Le fait est que, globalement, le public identifie et individualise mal le rôle de chacune des « grosses machines » du secteur social ou de la santé. Les représentations que s’en font beaucoup d’usagers participent de moins en moins à celle d’une « grande conquête des travailleurs » et tirent plus souvent vers une image de lourdes institutions publiques peu attentive aux cas personnels. La superposition, la multiplication des instances, des acteurs, des établissements rendent confus l’accès aux soins ou l’accès au droit. On pourra prendre l’exemple des cliniques et de l’hôpital, ou encore le remboursement des soins liés aux « secteurs ». L’offre de soins est complexe, comment les usagers se repèrent-ils? Dans le même élan, il s’agira également d’interroger la perte de confiance dans les institutions républicaines. Le travail de politistes serait bienvenu pour approfondir cette dimension importante.

 

Bibliographie indicative

 

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Baudot P-Y., 2015, « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? », Politiques sociales et familiales, n°119, pp. 5-18.

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Roux-Morin L., « Les TIC des CAF: une analyse en terme de philosophie d’usage », Recherches et Prévisions, n°77, 2004. pp. 86-91.

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Des informations complémentaires sur le contenu de cet appel à contribution peuvent être obtenues auprès des coordonnateurs aux adresses suivantes :

marianne.berthod@wanadoo.fr

christine.leclainche@gmail.com

jean-luc.outin@sante.gouv.fr

Les auteur·e·s souhaitant proposer à la revue un article sur cette question devront l’adresser avec un résumé et une présentation de chaque auteur·e

(cf. les « conseils aux auteurs » de la RFAS [en ligne https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2021-02/Charte%20deontologique%20et%20conseils%20aux%20auteurs.pdf )

à cette adresse:

rfas-drees@sante.gouv.fr

avant le jeudi 4 novembre 2021

 

Rapport du Conseil de l’âge « Le Recours des personnes âgées vulnérables aux emplois et services d’aide à domicile » – adopté en avril 2020

Rapport du Conseil de l’âge

« Le Recours des personnes âgées vulnérables aux emplois et services d’aide à domicile »

La France compte en 2015 16,2 millions de personnes de 60 ans ou plus, dont 2,5 millions de « personnes âgées en perte d’autonomie » (15,3 % des seniors – hors Mayotte), selon la terminologie et la définition large retenue par l’Insee. Parmi celles-ci, seules 22 % vivent en établissement. La très grande majorité des seniors, y compris ceux ayant un besoin de soutien à l’autonomie pour l’accomplissement de certains actes de la vie quotidienne, vivent ainsi à leur domicile, qui reste le lieu où elles désirent vieillir et dans la mesure du possible y être accompagnées et finir leurs jours.
Dans le contexte actuel de vieillissement de la population, d’arrivée au grand âge des générations du baby-boom et de préférence pour le maintien à domicile, les besoins d’aide notamment ne feront que s’accroître dans les prochaines années.

Rapports du Conseil de l’âge Années 2017 – 2018 – 2019

Rapport « Le Recours des personnes âgées vulnérables aux emplois et services d’aide à domicile » – adopté en avril 2020

Rapport « Les femmes seniors » – adopté le 14 mars 2019

Rapport « Le soutien à l’autonomie des personnes âgées à l’horizon 2030 » – adopté le 7 novembre 2018

Rapport transversal « Disposer de temps et de droits pour s’occuper de ses enfants, de sa famille et de ses proches en perte d’autonomie » – adopté le 12 décembre 2017

Un siècle de réforme des retraites

La contribution de la Revue d’histoire de la protection sociale au débat sur les retraites (2020/n°13)

Un aperçu sur un siècle de réformes des retraites en France, tel est le propos de ce numéro, introduit et coordonné par Patrick Fridenson, directeur d’études à l’EHESS.

Offrir des réponses aux questions qui, depuis septembre 2019, revenaient sans cesse dans l’opinion sur la place dans l’histoire française de la réforme des retraites engagée, mettre à disposition un outil permettant de trouver des repères au-delà de l’actualité, proposer un ensemble d’analyses relativement pérennes qui permettent des réflexions ultérieures : tels sont les objectifs de ce recueil. La perspective historique de ce numéro pluridisciplinaire permet de mieux saisir les grands enjeux des réformes des retraites.

L’âge est toujours présent mais il n’est jamais seul. L’articulation entre démographie, solidarité, croissance économique et financement privé ou/et public est toujours au cœur des réformes, mais aussi les nécessaires choix comptables et financiers inscrits dans des options beaucoup plus vastes. Notre système est la conjonction entre une vision globale de la société française, héritage de la Révolution, et la mise en place graduelle de 42 régimes de retraite. Son évolution est donc le produit de deux types de jeux d’acteurs : les uns veulent un régime universel, les autres entendent défendre ou accroître le bénéfice d’un régime particulier. L’articulation entre retraites des fonctionnaires et retraites du secteur privé est un quatrième enjeu et la mise en place d’un régime unifié, assimilant les fonctionnaires aux autres salariés pose deux problèmes au moins : l’uniformisation des conditions de départ à la retraite et du calcul des retraites ; le rôle spécifique de l’État en matière de financement des retraites des fonctionnaires.

Les articles de Pierre Saly, Bruno Valat, Michel Laroque, Christophe Capuano et Vincent Viet éclairent en amont la genèse du modèle français de retraites, qui apparaît formellement en 1945, et son devenir en aval. Les articles de Didier Blanchet et d’Anne-Marie Guillemard replacent le projet actuel de réforme universelle dans l’histoire des réformes des trente à quarante dernières années tout en l’analysant au prisme du futur d’une société du vieillissement et de la longévité. Enfin, pour donner un écho de la multiplication des textes d’actualité publiés par d’autres acteurs que des universitaires et des chercheurs, la rédaction a choisi deux textes fort différents de spécialistes de la protection sociale, François Charpentier et Gilles Johanet, parce que tous deux portaient un regard sur l’histoire des politiques antérieures des retraites. Enfin deux textes de Pierre Laroque, l’un de 1941, l’autre de 1987, apportent un éclairage précieux pour la réflexion actuelle.

La variété des approches retenues dans les différents textes et la période longue qu’ils permettent de mettre en perspective pourront ainsi servir à une meilleure compréhension d’un enjeu aussi central que celui de la réforme des retraites. C’est l’objectif de ce numéro. https://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2020-1.htm

Exclusion sociale des personnes âgées : dynamiques du parcours de vie et désavantages multidimensionnels (vol. I)

Ce premier volume du numéro de Retraite et société (n°81/2020) consacré à l’exclusion sociale des personnes âgées a été pensé avec les membres du réseau de Coopération européenne en science et technologie (COST), alors que se mettait en place l’actuel programme intitulé Réduire l’exclusion sociale des personnes âgées (ROSEnet). Parmi ce vaste réseau de chercheurs et d’acteurs politiques, certains nous ont fait l’honneur de leur participation. À ce titre, ce numéro se veut résolument européen, avec des contributions d’auteurs et autrices français mais également anglais, italiens, grecs, suédois, suisse, allemand, belges, etc. Ce volume est également pluridisciplinaire. Il convoque aussi bien la sociologie et l’économie que la géographie et l’anthropologie, chacune de ces disciplines offrant une perspective différente au problème de l’exclusion. La plupart des textes évoquent avec force témoignages les parcours de vie de ces personnes en situation d’exclusion à l’âge de la vieillesse, qui s’articulent souvent avec des désavantages cumulés tout au long de l’existence. D’autres s’intéressent plus spécifiquement à la santé ou au chômage en fin de carrière, avec pour facteur commun la faiblesse des revenus qui conditionne souvent un niveau socio-économique peu favorable à l’inclusion. Le second volume, à paraître prochainement, sera tout aussi ouvert aux collaborations européennes. Il s’arrêtera sur le sentiment de solitude comme facteur d’exclusion des personnes âgées et sur les moyens de l’évaluer, sur la dénutrition, mais également sur les leviers à envisager au niveau européen afin de remédier à la pauvreté et à l’exclusion de nos aînés.

Découvrez la présentation du numéro.

Aide sociale aux personnes âgées ou handicapées : les départements ont attribué 2 millions de prestations fin 2018

D’après l’enquête Aide sociale menée chaque année par la DREES, les départements ont délivré, fin 2018, 2,01 millions de prestations d’aide sociale à des personnes âgées ou handicapées, en France métropolitaine et dans les DROM, soit une augmentation de 1,4 % en un an.

Les personnes âgées ont bénéficié, fin 2018, de 1,47 million d’aides sociales départementales, un chiffre en hausse de 1 % par rapport à 2017. Ces prestations comprennent 54 % d’aides à domicile et 46 % d’aides à l’accueil. L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) représente 90 % de l’ensemble des aides aux personnes âgées : 777 600 bénéficiaires à domicile et 548 000 en établissement. Fin 2018, 124 100 personnes âgées perçoivent l’aide sociale à l’hébergement (ASH), soit 8 % des aides aux personnes âgées.

Le nombre d’aides sociales départementales allouées aux personnes handicapées s’établit à 545 800, dont 70 % d’aides à domicile et 30 % d’aides à l’accueil. Ce nombre augmente de 2,7 % entre 2017 et 2018, principalement en raison de la hausse de la prestation de compensation du handicap (PCH), accordée à 314 800 personnes au 31 décembre 2018 et représentant 58 % des aides aux personnes handicapées.

Accéder à la publication

Référence : Sarah Abdouni (DREES), 2019, « Aide sociale aux personnes âgées ou handicapées : les départements ont attribué 2 millions de prestations fin 2018 », Études et Résultats, n°1129, Drees, octobre.

Non-recours : à 70 ans, un tiers des assurés n’ont pas fait valoir tous leurs droits à retraite

À l’âge de 70 ans, 68 % des assurés du système de retraite français nés en 1942 qui ont cessé leur activité professionnelle ont fait valoir l’ensemble de leurs droits à retraite.

7 % des assurés de la génération 1942 ne bénéficient d’aucune pension de retraite des régimes obligatoires. Le plus souvent, ils ont validé peu de trimestres en France et généralement en début de carrière. Trois quarts d’entre eux sont nés à l’étranger.

24 % des assurés bénéficient seulement d’une partie des pensions auxquelles ils ont droit. Les droits non liquidés correspondent le plus souvent à des régimes que ces retraités
ont quittés depuis de nombreuses années et dans lesquels ils ont acquis peu de trimestres ou peu de points retraite.

Les droits non liquidés correspondent pour l’essentiel à de faibles montants : environ 2 % de l’ensemble des droits acquis par la génération née en 1942. Le manque à gagner pour ceux qui n’ont liquidé qu’une partie de leurs droits est d’environ 40 euros bruts par mois.

Le taux de recours varie d’un régime de retraite à l’autre. Alors que la totalité des assurés des régimes de fonctionnaires y ont liquidé leurs droits, c’est le cas de seulement 60 % de ceux du régime complémentaire des contractuels de la fonction publique. Au régime général, 87 % des assurés ont fait valoir leurs droits à retraite.

Accès au dossiers (analyses et données)

La place des aidants profanes dans les politiques sociales. Entre libre choix, enrôlements et revendications

Dans son premier numéro de l’année 2019, la Revue française des affaires sociales traite des aidants profanes, c’est-à-dire des non-professionnels, entendus au sens large des relations sociales : il s’agit bien entendu de la famille mais aussi des cohabitants, des voisins ou des amis. Sont essentiellement traités la santé, le handicap et la dépendance. Les dix articles examinent deux dimensions du thème, chacun avec une perspective différente. La première est la tension ressentie par les individus entre contrainte et liberté d’aider. La seconde dimension est la tension des pouvoirs publics entre enrôlement et soutien, d’un côté, et enrôlement de force, de l’autre. Les enjeux sont en effet tant éthiques (répondre à la demande de personnes vulnérables qui souhaitent vivre « chez elles », en milieu ordinaire) que budgétaires. Une synthèse propose, quant à elle, un aperçu des propos tenus lors du séminaire organisé par la RFAS en 2018 sur l’action publique et la publication de travaux de recherche dans le champ du handicap et de la dépendance.

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Handicap, âge, dépendance : quelles populations ?

Ce dernier numéro de la Revue française des affaires sociales pour l’année 2016 est principalement constitué du dossier coordonné par Yara Makdessi et Jean-Luc Outin sur le thème « Handicap, âge, dépendance : quelles populations ? ».

L’appel à contribution s’était donné deux objectifs principaux. D’une part, valoriser les travaux de recherche conduits, depuis plusieurs années, dans le champ de la perte d’autonomie, notamment en réponse aux appels communs à la mission recherche de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) et à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). D’autre part, favoriser des contributions sur des expérimentations en cours. Quatre axes étaient proposés aux auteurs : la définition des catégories « handicap », « dépendance » et « perte d’autonomie » ; l’évolution et la mise en œuvre des politiques publiques ; la relation d’aide et, enfin, les innovations, technologiques et sociales dans ce champ. Les douze articles sélectionnés sont ici regroupés en deux catégories qui concernent aussi bien le handicap que le vieillissement : « les fondements des droits et les catégories d’action publique » ; « les interventions en acte ». Plusieurs d’entre eux se sont attachés à exploiter des données originales produites par la DREES.

Ces articles sont complétés par un cadrage statistique et par la présentation de trois modèles internationaux (Suisse, Allemagne et Québec) en début de dossier. Ils sont suivis du point de vue du conseil départemental du Pas-de-Calais et de trois contributions détaillant des expériences d’habitat dit « intermédiaire » entre le domicile particulier et l’établissement. Une note de lecture sur la bande dessinée de Roz Chast Est-ce que l’on pourrait parler d’autre chose ? clôt cet ensemble.

Le dossier thématique est suivi d’une note de lecture de Nathalie Fourcade sur le dernier ouvrage publié par Christophe Dejours, Situations du travail.

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Genre et protection sociale

Regards sur la régulation de l’aide à domicile

Ce numéro 2 et 3 de l’année 2012 rassemble deux dossiers thématiques.

Le premier dossier fait écho à la circulaire du 23 août 2012 relative à la prise en compte, dans la préparation des textes législatifs et réglementaires, de leur impact en termes d’égalité entre les femmes et les hommes, illustre l’actualité en France des questions relatives au genre et aux inégalités entre les sexes. Il s’agit dans ce dossier d’analyser l’évolution de quelques facettes des systèmes de protection sociale à travers le prisme du genre, comme construction sociale des rapports entre les sexes, et de s’interroger sur l’influence qu’ont pu exercer les problématiques liées au genre sur le contenu des récentes réformes des dispositifs existants, en France comme à l’étranger.

Le second dossier interroge les réalités du vieillissement à domicile. L’aide à domicile aux personnes en perte d’autonomie constitue un champ de la politique sociale où s’entremêlent les dimensions de santé publique, de justice sociale et d’efficacité de la dépense publique. Face à l’allongement de l’espérance de vie, à l’étoffement programmé des cohortes de personnes en perte d’autonomie et à leur souhait de plus en plus affirmé de vieillir à domicile, les États-providence sont confrontés au défi du financement d’une prise en charge de la dépendance de qualité. Ils font évoluer leurs modes de régulation et de gouvernance pour y répondre : ils recourent dans des proportions variées à l’intervention publique et marchande, s’appuient diversement sur l’aide professionnelle et l’aide informelle, versent des prestations en nature et/ou en espèces, et articulent de manière plus ou moins intégrée soins et aide.

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